Suomen kunnat ovat Suomenpaikallishallinnon yksiköitä. Suomen vuoden 2000 perustuslain (121 §) mukaan ”Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon”.[1]
Kuntalain 4 §:n mukaan ”kunta voi käyttää nimitystä kaupunki, kun se katsoo täyttävänsä kaupunkimaiselle yhdyskunnalle asetettavat vaatimukset”.[2] Aiemmin kaupunkioikeudet myönsi hallitsija, ja kaupunkiasemalla on ollut juridista merkitystä.
Kunnan rooleja suomalaisessa yhteiskunnassa on olla palveluiden tuottaja, elinvoiman kehittäjä, paikallisen itsehallinnon toteuttaja[3] ja identiteetin luoja[4].
»Kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Kunnille ei saa antaa uusia tehtäviä tai velvollisuuksia taikka ottaa pois tehtäviä tai oikeuksia muuten kuin säätämällä siitä lailla.
Kunta voi sopimuksen nojalla ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä.
Kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta.»
Valtionvarainministeriön selvityksen mukaan kunnilla on 535 pakollista tehtävää (esimerkiksi solariumlaitteiden valvonta) ja tehtävien hoitamiseen on 935 velvoitetta. Vuonna 2014 hallitus päätti vähentää kuntien tehtäviä ja velvoitteita miljardin euron edestä, mutta tulos oli vaatimaton, esimerkiksi sosiaali- ja terveysministeriön vähennyslistan vaikutus olisi korkeintaan vain 60 miljoonaa euroa, vaikka sen hallinnonala kuluttaa kuntien menoista puolet. Samaan aikaan valtio on säätänyt kunnille yhä uusia tehtäviä.[5]
Suomen Yrittäjien mukaan vuoteen 1990 verrattuna lakisääteisten tehtävien määrä on kaksinkertaistunut (535). SY:n varatoimitusjohtajan mukaan liiallinen säätely häiritsee yritystoimintaa ja häiritsee välttämätöntä palvelujen ulkoistamista.[6]
Suomessa vakituisesti asuvat ovat jonkin kunnan (kotikunta) jäseniä. Kotikuntaa ei voi vapaasti valita, vaan se määräytyy vakituisen asuinpaikan mukaan tiettyjen sääntöjen perusteella.[7]
Vuosien 1900–2015 välisenä aikana Suomen kuntamäärä kasvoi vuoteen 1941 eli Pohjaslahden perustamiseen asti, jolloin maassa oli 603 kuntaa. Alueluovutusten myötä 45 kuntaa lakkautettiin vuonna 1945 ja vuonna 1946 lakkautettiin vielä kymmenen kuntaa lisää. Vuonna 1948 perustettiin kaksi uutta kuntaa (Imatran ja Paraisten kauppalat), vuonna 1951 myös kaksi uutta kuntaa (Järvenpään ja Karhulan kauppalat) ja vuonna 1957 vielä yksi uusi kunta (Kemijärven kauppala). Lisäksi lakkautettiin joitakin kuntia, mutta kuntien lukumäärä pysyi noin 550 kunnassa 1960-luvun puoliväliin asti. Tämän jälkeen ei ole perustettu uusia kuntia, vaan kuntien määrä on joko vähentynyt tai pysynyt ennallaan. Kuntien määrä väheni paljon etenkin kunnallisvaalien jälkeisinä vuosina 1969 (–15 kuntaa), 1973 (–29) ja 1977 (–11). Vuosina 1978–2002 ei toteutettu paljon kuntaliitoksia, mutta tämän jälkeen kuntien määrän väheneminen jatkui. Kuntien määrä väheni paljon etenkin vuosina 2005 (–12), 2007 (–15), 2009 (–67) ja 2013 (–16).[8] Näistä vain vuonna 2007 ei ollut uuden kunnallisvaalikauden alkua.
Eri kuntamuotojen osalta Suomessa oli pitkään 38 kaupunkia, joista kolme (Käkisalmi, Sortavala ja Viipuri) jäi luovutetuille alueille. Kaupunkien määrä alkoi kasvaa vuonna 1960, jolloin perustettiin kuusi uutta kaupunkia. Erityisen paljon uusia kaupunkeja syntyi vuonna 1977, jolloin yhtä lukuun ottamatta kaikki 21 kauppalaa muutettiin kaupungeiksi. Myös vuosi 1986 on merkittävä, sillä silloin 10 kuntaa muuttui kaupungeiksi. Kaupunkien määrä oli suurimmillaan vuosina 2005 ja 2006, jolloin Suomessa oli 114 kaupunkia. Vuonna 2007 lakkautettiin yksi kaupunki (Suolahti) ja vuonna 2009 kuusi kaupunkia (Anjalankoski, Joutseno, Jämsänkoski, Karjaa, Tammisaari ja Kuusankoski).[8]
Kauppaloiden lukumäärä kasvoi nopeammin: itsenäistymisen aikaan vuonna 1917 kauppaloita oli vain 4 kappaletta (Ikaalinen, Nurmes, Salo ja Vammala), vuonna 1927 niitä oli 16 kappaletta ja vuonna 1937 jo 27 kappaletta. Luovutetuille alueille jäi kaksi kauppalaa (Koivisto ja Lahdenpohja), mutta vuonna 1957 kauppaloita oli kuitenkin 32 kappaletta. Vuonna 1960 kauppaloiden määrä väheni kuudella. Tämän jälkeen kauppaloiden määrä kasvoi uudelleen vuoteen 1968, jolloin Suomessa oli 30 kauppalaa. Muutama uusi kauppala perustettiin vielä 1970-luvun alkupuolella, mutta muutoin kauppaloiden määrä väheni ja vuodesta 1977 lähtien Suomessa ei enää ole ollut kauppaloita.[8]
Maalaiskuntien lukumäärä oli vuonna 1937 yhteensä 537 kappaletta, josta se alueluovutusten jälkeen laski 487 maalaiskuntaan vuonna 1947. Maalaiskuntien (myöhemmin muiden kuntien) määrä väheni niiden muuttuessa kaupungeiksi ja kauppaloiksi sekä kuntaliitosten myötä. Vuonna 2012 Suomessa oli 228 kuntaa, jotka eivät olleet kaupunkeja.[8]
Kuntamuodot
Nykyään Suomessa on vain yksi kuntamuoto. Vuoteen 1977 asti Suomessa oli kolme eri kuntamuotoa: maalaiskunta, kauppala ja kaupunki. Kaupungeilla ja kauppaloilla oli joitakin tehtäviä, joita maalaiskunnilla ei ollut. Lisäksi maalaiskuntien alueella saattoi olla rajoitettua itsehallinto-oikeutta nauttivia, vain tiettyjä hallintotehtäviä hoitavia erityiskuntia, joita olivat taajaväkiset yhdyskunnat ja epäitsenäiset kauppalat. Vuoden 1976 kunnallislain mukaan kauppalat muutettiin kaupungeiksi vuonna 1977. Siitä lähtien Suomessa on ollut vain yksi kuntamuoto, ja kaikilla kunnilla nimityksestä (kaupunki tai kunta) riippumatta samat tehtävät ja velvollisuudet. Vuodesta 1995 lähtien mikä tahansa kunta on halutessaan saanut käyttää itsestään nimitystä kaupunki. Nimityksellä ei kuitenkaan ole mitään juridista merkitystä.
Aiemmin kunnat ryhmiteltiin 70 seutukuntaan, mutta niistä luovuttiin virallisena aluejakona vuoden 2014 alussa.[9]
Kuntakoko
Kunnista 16 sijaitsee Ahvenanmaalla, jossa kuntakoko on manner-Suomea pienempi. Ahvenanmaalla kunnan voivat muodostaa pienet saaret tai saariryhmät. Ahvenanmaalla ei ole tehty vielä ainuttakaan kuntaliitosta. Kunnat eroavat merkittävästi toisistaan väkiluvultaan ja pinta-alaltaan. Eniten asukkaita on Helsingissä ja vähiten Sottungalla (Manner-Suomen kunnista Luhangassa). Pinta-alaltaan pienin kunta on Kauniainen ja suurin kunta on Inari.
Kuntien määrän vähentäminen edelleen kuntaliitoksilla on ollut esillä poliittisessa keskustelussa, sillä etenkin pienten kuntien mahdollisuudet järjestää lakisääteiset palvelut ovat viime vuosina vaikeutuneet. Keskiväkiluvun perusteella Suomessa on nykyisin vähän kuntia moneen Euroopan maahan verrattuna. Ruotsiin ja Tanskaan verrattuna kuntia on edelleen paljon (kuitenkin vähemmän kuin Norjassa), ja niillä on lisäksi paljon tehtäviä. Joidenkin näkökantojen mukaan kuntien määrän vähentämisen katsotaan parantavan hallinnon tehokkuutta. kenen mukaan?
Suomen kuntarajat vuonna 1935.
Suomen kuntarajat vuonna 1947.
Suomen kuntarajat vuonna 1960.
Suomen kuntarajat vuonna 2007.
Suomen maakunta- ja kuntarajat vuonna 2013.
Kuntien hallinto
Kunnanvaltuusto
Kunnassa ylintä päätösvaltaa käyttää neljän vuoden välein yleisillä vaaleilla valittava kunnanvaltuusto.[10] Kaupungeissa kunnallislain mukaisista kunnanvaltuustoista käytetään nimeä kaupunginvaltuusto. Kunnanvaltuustoissa istui vuoden 2021 alussa yhteensä 8 859 kunnanvaltuutettua.[11] Vuonna 2021 puolueista Suomen Keskustalla oli eniten paikkoja valtuustoissa.[12]
Valtuusto päättää esimerkiksi kunnan taloudesta, kaavoituksesta ja virastojensa toiminnasta. Valtuusto hyväksyy vuosittain talousarvion (ja tarvittaessa lisätalousarvion). Taloudelliseen valtaan kuuluvat myös päätökset määrärahoista, takaussitoumuksista, rahastojen perustamisesta ja kunnallisista maksuista.[13]
Kunnan maankäytöstä valtuusto päättää kaavoituksella. Eräs valtuuston tehtävä on päättää kuntasuunnitelmasta vähintään viideksi vuodeksi eteenpäin. Suunnitelma on kunnan hallinnon, talouden, maankäytön ja muiden olojen kehittämistä, ja se tarkistetaan määräajoin.lähde?
Kunnan hallinnon järjestämiseen kuuluu muun muassa erilaisten ohje- ja johtosääntöjen antaminen, kuten virastojen toiminnan ja tehtävien määrittely. Ohjesääntö vaatii aina asianomaisen valtion viranomaisen vahvistuksen, johtosääntö ei.lähde? Vuonna 2003 voimaan astunut järjestyslaki on korvannut kuntien omat järjestyssäännöt.
Kunnanhallitus
Valtuuston ohella kunnanhallitus on tärkeä toimielin kunnan hallinnossa. Kunnanhallitus huolehtii kunnan hallinnosta sekä valtuuston päätösten toimeenpanosta.[14] Kunnanhallituksen tehtävä on valvoa kunnan etuja sekä tehdä sopimuksia ja muita oikeustoimia kunnan puolesta. Kunnanvaltuusto voi tehdä päätöksiä vain kunnanhallituksen valmistelun pohjalta.
Kunnanhallituksen alaisena työskentelee kunnanjohtaja ja mahdolliset apulaiskunnanjohtajat. Heidän tehtävänsä on johtaa kunnan hallintoa. Johtosäännön nojalla kunnanhallituksessa voi olla asioiden valmisteluja ja muita tehtäviä varten jaostoja. Kunnanhallitus voi asettaa myös toimikuntia tilapäisiä tai pysyväisluontoisia tehtäviä varten.
Lautakunnat ja johtokunnat
Hallintotehtäviä varten kunnissa on kunnanhallituksen valvonnan alaisia lautakuntia ja johtokuntia. Aiemmin lakisääteisiä lautakuntia oli yli 20, mutta nykyisen kuntalain mukaan ainoa pakollinen lautakunta on hallinnon ja talouden tarkastamisesta vastaava tarkastuslautakunta.[15] Vapaaehtoisia lautakuntia ovat esimerkiksi kulttuuri-, urheilu- ja matkailulautakunnat. Monissa kunnissa lautakuntien lukumäärä on alle kymmenen. Johtokuntien asettaminen on kuntien harkittavissa, ja joissakin kunnissa niistä on luovuttu.
Kuntatalous
Kunnallistalouden dosentti Heikki Helinin mukaan valtio on ajanjaksolla 1993–2008 heikentänyt kuntien veropohjaa tuloveronkevennyksillä ja yhteisöveron tuottoa supistamalla. Veropohjan kaventaminen on tarkoittanut kuntien itsehallinnon heikentymistä: mitä enemmän kunta on riippuvainen valtionosuuksista, sitä heikompaa on kunnan itsehallinto.[16]
Helinin mukaan kuntien verotulot eivät heijasta kunnassa asuvien henkilöiden ja yhteisöjen veronmaksukyvyn kehitystä. Kuntaliitokset eivät Helinin mukaan tuo kuntatalouteen uutta rahaa. Liitosten myötä tilastot hieman kaunistuvat kun syömävelkaisia kuntia liittyy suurempiin kuntiin. Valtio on sälyttänyt kunnille velvoitteita mutta ei ole antanut kunnille rahaa.[16]
Kunnan tulot
Kuntien talouden perustana toimii niiden verotusoikeus. Noin kaksi kolmasosaa kuntien rahoituksesta perustuu kunnallisveroon ja kiinteistöveroon sekä erilaisiin kuntalaisilta perittäviin maksuihin. Loput tulot muodostuvat valtionosuuksista.[17] 1990- ja 2000-luvulla valtio on toteuttanut pienituloisten veronalennuksia korottamalla kunnallisverovähennystä, mutta samanaikaisesti kunnat ovat nostaneet veroprosenttiaan.
1990-luvulta valtio on maksanut 1/2–2/3 kunnille määräämistään uusista velvoitteista,[17] mikä on johtanut kunnallisverojen nousuun. Tämä on aiheuttanut monille kunnille talousvaikeuksia. Näiden ja muiden syiden takia aiheutuneeseen rahapulaan valtio myöntää tarvittaessa harkinnanvaraista avustusta tarvittaessa. Joissakin kunnissa kuntatalouden tila on niin heikko, että nämä kunnat ovat niin sanottuja kriisikuntia.
Menot
Kuntien ja kuntayhtymien menot ovat 42 miljardia euroa vuodessa.[18] Menoista noin 50 % rahoitetaan veroilla, alle 30 % toimintatuloilla ja maksuilla, alle 20 % valtionosuuksilla ja loput lainoilla.[19]
Kunnissa työskenteli 510 000 ihmistä vuonna 2010, 77 % julkisen sektorin henkilöstöstä. Kuntien tuottavuus on alentunut prosentilla vuodessa vuosina 2000 - 2008. Elinkeinoelämän keskusliiton mielestä valtionosuusjärjestelmä tarjoaa valtion avoimen piikin, joka lannistaa pitämästä kuntatyöntekijöiden palkankorotuksia maltillisina. [19]
Kunnallishallinto perustettiin Suomeen asetuksella kunnallishallinnosta maalla6. helmikuuta1865. Säädyille vuonna 1863 tehdyn esityksen pohjana oli hiljattain annettu Ruotsin kunnallisasetus. Kunnat muodostettiin seurakuntajaon perusteella. Kaupunkeja koskien 8. joulukuuta1873 annettiin asetus kaupunkien kunnallishallituksesta.[20] Kunnallishallintoon siirtymisessä oli 10 vuoden määräaika, joka päättyi vuonna 1875.[21]
Maalaiskuntien osalta kuntajaon pohjana olivat evankelis-luterilaiset seurakunnat ja kappeliseurakunnat. Joissain tapauksissa myös seurakunnalle alisteisista kappelikunnista muodostettiin itsenäisiä kuntia. Rukoushuonekunnan, kappeliseurakunnan tai itsenäisen seurakunnan muodostuminen riippui alueen asukkaiden tahdosta ja kyvystä rakentaa itselleen rukoushuone, kappeli tai kirkko ja maksaa papiston apulaisen, kappalaisen tai kirkkoherran palkka. Vähävaraisilla ja harvaanasutuilla alueilla kuntien pinta-ala muodostui suureksi, kun taas tiheämmin asutuilla ja vauraammilla alueilla kuntia oli enemmän ja ne olivat kooltaan pienempiä.
Maalaiskunnat erosivat monin tavoin kaupungeista. Kaupungeissa esimerkiksi maistraatin ja poliisin toimintamenot maksettiin kaupungin varoista, kun taas maaseudulla vastaava hallinto ylläpidettiin valtion varoin kihlakunnissa. Vastuu maistraatin ylläpidosta siirtyi kaupungeissa valtiolle vasta vuonna 1965, muutama vuosi ensimmäisten uusien kaupunkien perustamisen jälkeen. Tällöin kynnys kaupungiksi muuttumiseen aleni ja ero suuren teollistuneen maalaiskunnan ja pienen kaupungin välillä pieneni.
Itsenäisyyden aika
Suomen itsenäistyttyä säädettiin vuosina 1917–1919 kuntalait ja perustuslait, jotka määrittelivät yleiset, yhtäläiset, salaiset ja suhteelliset vaalit myös kunnallishallinnon perustaksi. Aikaisemmin äänioikeus oli riippunut veronmaksukyvystä. Valtiollisissa vaaleissa vastaava uudistus oli toteutunut säätyvaltiopäivien lakkauttamiseen ja eduskunnan perustamiseen vuoden 1906 ensimmäisissä eduskuntavaaleissa.
Vuonna 1925 kuntajaotus säädettiin riippumattomaksi evankelis-luterilaisten seurakuntien alueista tai muista ulkoisista jaoista. Kuntien ja seurakuntien lukumäärä maassa tulivat näin riippumattomiksi toisistaan. Myöhemmin kirkkolaissa seurakuntajaotuksen pohjaksi on säädetty kuntajaotus.[22] Koska kunnat osoittautuivat pieniksi joidenkin tehtäviensä suorittamiseksi, virallistettiin kuntien muodostamien yhteisöjen, kuntayhtymien muodostaminen, hallinto ja purkaminen lakiin 1932. Kuntayhtymiä on nykyään erityisesti terveydenhoidossa ja ammattikoulutuksessa.
Vuonna 1949 kunnallislaki uudistettiin ja kuntia koskevaa lainsäädäntöä yhtenäistettiin. Kaikkiin kuntatyyppeihin tuli pakolliseksi viraksi kunnanjohtaja. Vuonna 1970 perustettiin Kunnallinen työmarkkinalaitos palkkauksen yhtenäistämiseksi. Hyvinvointiyhteiskunnan mukana kunnat saivat valtiolta lisää tehtäviä ja valtionapuja.
Vuoden 1977 uudessa kunnallislaissa kaupunkien, kauppaloiden ja maalaiskuntien väliset juridiset erot poistettiin lähes kokonaan. Ennen vuotta 1977 kaupungin- tai kauppalanoikeudet saaneet kunnat erosivat vielä vuoden 1995 kuntalaissa lainsäädännöllisesti muista kunnista,[23] mutta hyvin vähän. Kuntasuunnittelu tuli uudessa laissa pakolliseksi.
Vuonna 1989 alkoi vapaakuntakokeilu. Vuonna 1993 puolestaan luovuttiin kuntien menoja vastaavien valtionapujen tarkasta määrittelemisestä. Tämän myötä kunnat voivat käyttää laskennallisin perustein saamansa jako-osuudet vapaan harkintansa mukaan, mutta lakisääteiset velvoitteet tulee kuitenkin täyttää. Tämä uudistus auttoi saneeraamaan kuntataloutta laman olosuhteissa ilman suoranaisia valtiovarainministeriön ohjeita. Vuonna 1995 säädettiin uusi kuntalaki, joka lisäsi kuntien autonomiaa.
Useimmiten kunta koostuu yhdestä tai useammasta taajamasta ja niitä ympäröivästä maaseudusta. Useimmilla kunnilla on jokin selvästi muista erottuva keskustaajama ja pienempiä sivukyliä. Maaseutuvoittoisen pienehkön kunnan keskustaajamasta, jossa on kunnan pääkirkko on usein käytetty nimitystä kirkonkylä (lyhennetään "kk."). Monissa rautatien varrella olevissa kunnissa rautatieaseman ympärille on syntynyt toinen keskus, jota kutsutaan monesti asemaksi tai asemanseuduksi (lyhennetään "as.").
↑ abHelin, Heikki: Kuntien talous pysynyt valtion jatkuvassa pyörityksessä. Kuntalehti, 2008, nro 15, s. 59–61. Artikkelin verkkoversio. (Arkistoitu – Internet Archive)
↑Juva, Einar W.: ”Perustuslaillinen elämä palautuu: Kunnallislainsäädäntö”, Suomen kansan aikakirjat, VIII osa (1856–1899), s. 94. (2. painos) Helsinki: Otava, 1951.
