叶利钦效應 ,又譯叶尔辛效應 ,即謂國家元首 與地方首長 之民意 基礎過於相近,使地方首長與國家元首的政治實力可能並駕齊驅,甚至凌駕後者之上,危及中央政府 與地方政府 權力制衡,或地方政府凌駕中央政府權威,導致中央政府失去統治權威,危及政權的認受性。「葉爾辛效應」源於首任俄羅斯總統 鮑利斯·葉爾辛 (Борис Николаевич Ельцин )在蘇聯 末期之政治活動,而隨後因與中華民國 在民主化 時期中華民國政治 之高度相似性而經常在臺灣 被提及。[1] [2]
源由
「葉爾辛效應」一詞來自1991年的蘇聯 政治局勢。當時的蘇聯行政區劃 將全蘇聯劃分為15個加盟共和國 ,而最大的加盟共和國俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國 佔蘇聯一半以上之人口 (51.40%)以及四分之三以上之土地面積(76.62%)。1985年3月,戈巴契夫 (Михаил Сергеевич Горбачёв )就任蘇聯共產黨 中央委員會 總書記 上台執政後推動政治改革,透過修憲 改組蘇聯 國家機關,並將部分中央權力下放給予各加盟共和國 。1989年,全蘇聯舉行選舉 選出代表組成蘇聯人民代表大會 。1990年3月14日,蘇聯人民代表集會選舉 戈巴契夫 為蘇聯總統 。1991年6月12日,蘇聯最大加盟國的俄羅斯 進行了首次總統全民直選 ,已退出蘇聯共產黨 的葉爾辛 (Борис Николаевич Ельцин )以無黨籍 身分獲得57%的得票率當選首任俄羅斯總統 。而蘇聯總統 戈巴契夫屬意的蘇聯共產黨籍雷日科夫 僅獲得16%選票。
由於做為國家元首 的蘇聯總統 戈巴契夫 為間接選舉 選出,與直接選舉 選出之俄羅斯總統 葉爾辛 相較,其正當性及民意基礎不足。1991年8月,反對戈巴契夫改革之蘇聯保守派發動軍事政變(八一九事件 ),事件之初葉爾辛即公開號召民眾反對政變支持改革,此使得政變失敗後葉爾辛之政聲望蓋過了戈巴契夫。事件平息後,葉爾辛以俄羅斯 總統 命令公告蘇聯共產黨 为非法组织,限制其在俄羅斯 境内的活动。戈巴契夫被迫辞去蘇聯共產黨總書記 的职务,并「建议」蘇聯共產黨 中央委員會 自行解散,让下属各党组织自寻出路。四個月後,已無實際權力的戈巴契夫被迫辞去蘇聯總統 ,蘇聯解體 。
1990年代之蘇聯 政治事件深深影響了同時也在進行臺灣民主化 改革的中華民國政府 ,「葉爾辛效應」一詞在台灣政治 與中華民國政治 中時常被提起。尤其以1994年臺灣省省長 開放直接民選 後,至1996年中華民國總統 改為直接民選 前,中華民國總統 與臺灣省省長 之關係極度類似1991年的蘇聯總統 與俄羅斯總統 。
1949年12月,鑑於第二次國共內戰 中之不利形勢,中華民國政府遷往 其甫於1945年第二次世界大战 後代表盟軍 自日本 佔領之領土臺灣 的首府臺北市 。進入1950年代後戰事漸歇,中國國民黨 領導的中華民國政府 與中国共产党 領導的中華人民共和國政府 隔台灣海峽 兩岸分治 的格局形成。經歷中國國民黨 因一黨獨大 所造成實際上的黨國體制 在自由地區 四十餘年的高壓統治,總統 李登輝 領導的中華民國政府 於1990年代進行民主改革 。1991年5月公告廢止《動員戡亂時期臨時條款 》,終止動員戡亂時期 ;並通過《中華民國憲法增修條文 》作為維持國家統一 前法統 維持之依據及翌年國會全面改選 之基礎(第一次增修)。完全由自由地區 人民選出之第二屆國民大會 繼續進行憲政改革,並通過直接選舉 產生作為全國一級行政區首長之省長 、直轄市市長 之憲法增修條文(第二次增修)。
1994年底中華民國 自由地區各一級行政區域 之人口與面積[3]
行政區域
人口
人口比例
面積(km²)
面積比例
省
臺灣省
17,055,966
80.537%
35,580.7870
98.318%
福建省 [註 1]
52,082
0.246%
180.4560
0.499%
直轄市
臺北市
2,653,578
12.530%
271.7997
0.751%
高雄市 [註 2]
1,416,248
6.687%
156.4623
0.432%
總計
21,177,874
100.000%
36,189.5050
100.000%
但在隨後之修憲討論中亦注意到1991年蘇聯 的政治事件,由於當時中華民國政府 實際管轄領土 之範圍與臺灣省 高度重疊,後者佔有前者高達98%以上之土地面積與80%以上之人口 ,直選產生的臺灣省省長 之權力基礎已有與非直選的中華民國總統 相抗衡之勢,與1991年的蘇聯 政治局勢極度相似。因此,經過在野黨 民主進步黨 之爭取,以及執政黨 中國國民黨 黨內之討論與折衝後,第二屆國民大會 於1994年7月再度修憲(第三次增修),將作為國家元首 的中華民國總統 改為由中華民國自由地區人民直接選舉產生 。該修憲案緊隨第二屆立法院 依第二次增修意旨所制定規範省長直選之《省縣自治法 》之後公告,減輕省市長直選後政局不穩之可能性。
全國於1994年12月3日舉行了第一屆省長與直轄市長選舉 ,其中臺灣省省長 選舉由中國國民黨 提名之侯選人宋楚瑜 以412萬票(56%)高票當選。相比當時身兼中華民國總統 兼中國國民黨 主席 的李登輝 由國民大會 以間接選舉 的形式選出 ,且當時選舉之多數國民大會 代表已近42年未改選,被譏為「萬年國會 」,實際民意基礎十分薄弱。但此情形隨即在1996年3月以直接選舉 形式舉行第九任總統選舉 ,李登輝 以581萬票(54%)高票連任總統後獲得緩解。[4]
1996年李登輝 在直接選舉中連任中華民國總統 後,針對地方制度召集國家發展會議 並邀集國內各黨派參與討論。會中達成了將省制 虛級化的共識,以兼顧政治體制穩定度與簡化地方行政層級。1997年7月,第三屆國民大會 通過憲法修正 案,加入精省之相關條款(第四次增修),而隨後第三屆立法院 於1998年10月據以制定《臺灣省政府功能業務與組織調整 暫行條例》做為改制之法源。該條例中明定「臺灣省政府 為行政院 派出機關」且其人事「由行政院院長 提請總統 任命之」。1998年12月21日該條例生效,省長宋楚瑜任期屆滿,實行省制虛級化。大多數臺灣省政府 原有權力凍結,移撥中央政府,多數省政府局廳與其他省屬機關均改隸相關之中央政府部會 或改制。臺灣省政府主席 改由中央政府派任,不具民意基礎。可能因「葉爾辛效應」引發政局不穩之因素被完全根除。
臺灣省政府 業務與組織的調整進行了數年,至2000年代初期方完成與中央政府 的交接。隨後已經虛級化之臺灣省政府又歷經了數次人事與組織精簡。2018年6月,行政院院長 賴清德 宣布將進行省級機關「去任務化」,自2019年1月起,臺灣省政府 、臺灣省諮議會 與福建省政府 業務與員額全數移交相關中央政府部會 ,不再編列省級機關預算。省制機關至此無實際辦公處所,僅依照憲法增修條文 規定,保留機關名稱與省政府主席、省諮議會諮議長職稱,但實際上不再任命。[5] [6] [7] [8]
其他類似之情形
中華民國
自中華民國政府遷臺 以來,因中央與省 管轄範圍大幅重疊,即不斷有行政區重劃 之討論,而有1990年代臺灣與蘇聯 政局中之經驗(見以上段落所述),「葉爾辛效應」時常出現於相關討論之中。2010年12月,縣市改制直轄市 固然未有當初省長直選的衝擊來的大,然而直選後的中華民國總統絕大多數皆有直轄市市長經歷,在多直轄市的格局成形後,將可能有以下影響:
有實力競爭國家元首 的政治人物變多。
原有的縣市長實力難以與中央政府抗衡,能夠和中央政府抗衡的不外乎民選的省長以及當時的臺北市市長 、高雄市市長 ,然而在精省 後僅餘直轄市市長,復因直轄市市長人數的增加,中央政府對地方政府的掌握力量必相對減少,民選的直轄市市長(包括臺北市市長 、新北市市长 、臺中市市長 、臺南市市長 、高雄市市长 和桃园市市长 )因有民意基礎,能夠抗衡中央政府。當地方政府和中央政府同屬相同的執政黨時,中央政府推行的政令阻力相對較低,如馬英九在2008年中華民國總統選舉 當選上任至2014年中華民國地方公職人員選舉 前,中國國民黨在大部分縣市擁有執政權,因而得以容易推行政令;蔡英文 在2016年中華民國總統選舉 當選上任至2018年中華民國地方公職人員選舉 前,民主進步黨在大部分縣市擁有執政權,則得以容易推行政令。
除此之外,「葉爾辛效應」也時常在「北北基合併」討論中被提及。臺北都會區 含括臺北市 、新北市 、基隆市 等三市,其生活圈相近加上城市發展早已融合,臺北市市長、新北市市長 常提及為區域發展應合併三市以利整合的構想。然而三市合併後人口超過七百萬,將近全國人口三分之一,因此有葉爾辛效應或對行政區劃適當性、區域發展失衡的疑慮而有反對者[9] [10] ,時任內政部部長 李鴻源 、時任新北市市長朱立倫 均表示合併不會發生葉爾辛效應,最終沒有合併[11] [12] 。
香港
在1999年前,香港的市政事務分別由獨立的市政局 和區域市政局 負責管理,對香港特區政府 的行政權力形成制衡;加上市政局、區域市政局議員大部分是民選產生,與由選舉委員會 成員選出的行政長官 相比有更大的民意代表性,甚至有官員認為民選議員會為政府施政造成威脅。
在2012年至2021年期間,立法會 設有五個區議會(第二)功能界別 議席,由不屬任何傳統功能組別 的三百多萬選民一人一票選出。由於民意基礎雄厚、正當性強,過往候選人亦須得到約20萬至50萬票才能當選,相比於小圈子選舉 間接產生的行政長官 具有更大的代表性,因此有傳媒認為五名「超級區議員」將帶來特區政府 的葉爾辛效應。
英國
英國首相 與倫敦市長 ,首相本身為國會 下議院 議員,由所屬選區選出。首相身兼執政黨 黨魁,由合資格黨員不定期選出,故其民意基礎較小。但在約五年一度的大選時,選民投票給首相所屬政黨相當於投票給首相,而首相在獲得下議院多數支持後再由英國現任君主 任命。而大倫敦地區 則有約750萬人口,2000年起方有市長直選。[13] 但不同的是,議會制 的國家選民雖然在投票上投給所在選區的政黨候選人,實際上投給政黨相當於投票給首相候選人,只要是全國大選,由得票率最高及議席最多的政黨組閣會有認受性。首相代表全英國和英國海外領土 ,倫敦市長只代表大倫敦,此外,大倫敦的各自治地方議會亦擁有不少權力。
美國
美國總統 由普選票選出的選舉人團 選出,州長 則是全民直選產生。加利福尼亞州 是美國最大的州 ,民選的州長同擁有州的行政權,可以與總統抗衡。較大的美國州份 ,如加利福尼亞州 、德克薩斯州 、佛羅里達州 和紐約州 等主要的州份,州長的行政權力可與總統匹敵,形成與總統的分庭抗禮。但其憲法 保障總統擁有行政權。
化解之道
會造成葉利欽效應的國家通常是中央集權 的單一制 國家 [原創研究?] ,然而在中央政府勢力消退的狀況之下,地方政府常擁權自重(例如唐代 的藩鎮 節度使 就是擁兵權自重,以致藩鎮割據 ),為了解決地方政府強大的局面除了建立聯邦制 的國家,再者就是強化中央政府權限。
中華民國
中華民國政府 容許省 轄之縣 市 依《地方制度法 》升格為直轄市 或與其他直轄市合併升格,歷經1967年的臺北市 、1979年的高雄市 與2010年中華民國縣市改制直轄市 後,臺灣省面積佔政府實際管轄區域 全境的72.75%,而人口則佔39.85%[14] 。
根據2007年5月23日修正公布之《地方制度法 》第四條規定,人口超過二百萬之縣,在尚未升格為直轄市之前或政治、經濟、文化及都會區域發展條件未符合改制直轄市時,經行政院 核定 ,得準用相當於直轄市的編制與財稅等規定,俗稱「準直轄市 」,但實際上仍為「縣」的地位,並非正式行政區劃。該法規生效時,只有臺北縣 一縣準用,後來桃園縣 亦準用,二者今皆已升格為直轄市[註 3] 。
香港
1999年,時任特首董建華 決定解散市政局 及區域市政局 ,並由兩個政府部門(康樂及文化事務署 和食物環境衛生署 )取代,至此特區政府完全掌握市政事務並不受民選代表監督。
2021年,區議會(第二) 議席隨中華人民共和國 全國人民代表大會 以「愛國者治港 」要求「完善」選舉制度而廢除;反之,負責選出行政長官 的選舉委員會 則被賦權選出40名立法會議員,變相削弱立法會 的民意代表性 和民主制度[15] 。
法國
法國政治 的架構來看,大區 主席雖然並未有太大的權限,然而地方上的省長 就不像大區主席一般,依照憲法省長權限根本與其他國家難以相比,省長乃依據中央首長 之提名,雖有權力但是實質上不過就是中央的委派機關,所以中央具有絕對的權力,如此中央集權 的手段也是遏止地方權限過大的方式之一。
註釋
參考文獻