Organi costituzionali dell'Italia

Emblema della Repubblica Italiana

Gli organi costituzionali italiani sono organi della Repubblica Italiana previsti dalla costituzione.

Analisi e caratteristiche

Secondo parte della dottrina giuridica italiana, sono quegli organi necessari e indefettibili dello Stato, previsti dalla Costituzione della Repubblica Italiana, le cui funzioni fondamentali e organizzazione sono da essa direttamente disciplinate. Essi si trovano in posizione di reciproca parità ed essi prendono parte alla cosiddetta funzione politica, cioè partecipano direttamente alle finalità perseguite dallo Stato e indicate nella Costituzione.^[1]

Poiché tali organi sono direttamente disciplinati dalla Costituzione, ogni loro modifica è una modifica costituzionale e quindi necessita della approvazione di una legge di revisione della Costituzione. La loro stessa esistenza costituisce però un limite alla revisione della Costituzione.^[1]

Rispetto alla nozione di pubblica amministrazione - che declina in maniera compiuta i soggetti che fanno riferimento alla nozione di Stato-amministrazione e così identifica la totalità degli organi statali e locali che formano il potere esecutivo ed hanno il proprio vertice del governo - gli organi costituzionali fanno, invece, capo alla nozione di Stato-ordinamento, quale amministrazione di vertice di un settore costituzionalmente separato dall'attività di governo.

Secondo quest'accezione, quelli costituzionali sono organi in posizione di sostanziale autonomia e quindi di separatezza rispetto alle amministrazioni dello Stato, anche con riguardo alla loro attività di gestione^[2] ed alla loro organizzazione interna^[3]. La ratio della loro esclusione della disciplina dettata dal testo unico sul pubblico impiego^[4] deriverebbe dall'esigenza di preservare l'autonomia di tali organi: pertanto, dalla loro mancata inclusione nel novero delle amministrazioni pubbliche discenderebbe la sottrazione degli organi costituzionali italiani alla disciplina e ai controlli tipici delle amministrazioni statali, quale la giurisdizione di conto.

Con la sentenza della Corte costituzionale n. 129 del 1981, è stato infatti deciso che «deroghe alla giurisdizione» contabile operano naturalmente «nei confronti di organi immediatamente partecipi del potere sovrano dello Stato, e perciò situati al vertice dell'ordinamento, in posizione di assoluta indipendenza e di reciproca parità». In buona sostanza, la giurisdizione di conto deve essere bilanciata con l'autonomia degli organi costituzionali, in maniera da contemperare i controlli con i principi della divisione dei poteri. Tale «esenzione rappresenta un riflesso dell'autonomia di cui gli organi costituzionali considerati dispongono che non si esaurisce nella normazione, comprendendo anche il momento applicativo delle norme stesse, dato che altrimenti quell'autonomia verrebbe dimezzata dall'attivazione dei corrispondenti rimedi amministrativi, ed anche giurisdizionali»^[5].

Il CSM e l'esenzione dal giudizio di conto

Anche il Consiglio superiore della magistratura - in quanto organo «situato al vertice dell'ordinamento» giudiziario ed in «posizione di assoluta indipendenza» (art. 104 della Costituzione), rispetto ad ogni altro potere - ha rivendicato la deroga alla generale sottoposizione alla giurisdizione di conto della Corte dei conti, con un ricorso^[6] contro la pretesa implicita in una sentenza di primo grado della Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio della Corte dei conti. Il conflitto si è però estinto, per rinuncia del ricorrente, dopo che la Corte dei conti (terza sezione giurisdizionale centrale d’appello) ha annullato il giudizio di primo grado: il 14 luglio 2017 il difensore del CSM aveva depositato presso la Corte costituzionale «istanza di definizione del giudizio per cessata materia del contendere», rilevando che la Corte dei conti «ha dichiarato nulli gli atti oggetto del presente conflitto fra poteri, sia pure per motivazioni squisitamente processuali»^[7].

Organi costituzionali

Sono organi costituzionali:^[1][8]

• 
  Bandiera del Presidente della Repubblica italiana
• 
  Logo del Governo italiano

• il Presidente della Repubblica
• il Parlamento, composto da Camera dei deputati e Senato della Repubblica
• la Corte costituzionale
• Il Governo della Repubblica Italiana

Nella ripartizione delle unità revisionali di base relative al bilancio di previsione dello Stato - disposta dal Ministero dell'economia per ogni anno finanziario nell'apposita tabella 2 - la voce loro destinata (organi costituzionali e di rilevanza costituzionale) è comune agli organi di rilevanza costituzionale. In tale seconda accezione la giurisprudenza costituzionale fa rientrare, tra l'altro, il Consiglio superiore della magistratura^[9].

Il bilancio degli organi non dipendenti dal governo

Benché tutte le spese pubbliche rifluiscano nel bilancio dello Stato, redatto su iniziativa del Governo e sottoposto ad approvazione parlamentare, si ritiene che le spese degli organi costituzionali, che la Costituzione pone al di fuori dell'amministrazione subordinata all'Esecutivo, siano oggetto di autodeterminazione: pertanto Presidenza della Repubblica, Corte costituzionale, Camera dei deputati e Senato della Repubblica non potrebbero vedere compresse le loro esigenze di spesa senza il loro consenso. Facendosi forte del diverso trattamento subito dai consigli regionali, una dottrina minoritaria^[10] contesta questa conclusione sottolineando la natura eminentemente tautologica delle relative clausole di salvaguardia^[11] previste per legge ordinaria^[12].

Anche sotto il profilo della gestione delle risorse loro conferite, Presidenza della Repubblica, Corte costituzionale e Camere hanno una piena autonomia anche normativa, in nome del principio dell'autodichia^[13]: i relativi uffici amministrativi sono però oramai stabilmente composti da dipendenti assunti per concorso pubblico^[14], come prevede lo statuto costituzionale del pubblico impiego. Previsioni di legge rivolte direttamente a tali amministrazioni, in riferimento alla disciplina generale dei dipendenti pubblici, restano comunque assai rare^[15]; si riconduce alla dottrina dell'autodichia anche la loro sottrazione alla disciplina di contrattazione (giuridica ed economica) di qualsiasi comparto pubblico^[16], mentre è controversa l'esistenza di una "consuetudine costituzionale sull’esenzione dalla giurisdizione contabile per i supremi organi dello Stato" che inibisca l’azione di responsabilità per danno erariale, la quale "comporterebbe un’interferenza nelle attribuzioni riservate all’organo costituzionale riguardando attività riconducibili all’ambito organizzativo dell’organo costituzionale, dotato di autonomia costituzionalmente tutelata"^[17].

Di conseguenza, va segnalata la compresenza, nel bilancio dei singoli organi costituzionali suddetti, di voci inesistenti negli omologhi organi costituzionali stranieri, che non prevedono a proprio carico spese sostenute da altri sistemi retributivi o previdenziali^[18] pubblici o privati: anche laddove le democrazie sono di più antica e consolidata tradizione, all'estero non si è mai sviluppata una dottrina tale da sostenere - come avviene in Italia - che l'indipendenza e la sovranità degli organi supremi passi attraverso l'autodichia^[19], cioè la sottrazione dei dipendenti e degli appalti dalle regolamentazioni valide per la generalità delle altre pubbliche amministrazioni. Nessun seguito hanno avuto le proposte^[20] di superare questo sistema previdenziale 'in house'^[21], quanto meno mediante una gestione unitaria di tutti gli organi costituzionali^[22] e di rilevanza costituzionale^[23].

Note

1. Dr. Massimo Ribaudo - introduzione al diritto costituzionale, su static.luiss.it. URL consultato il 10 giugno 2015 (archiviato dall'url originale il 4 marzo 2016).
2. "La stessa problematica si è posta con particolare virulenza in occasione della predisposizione e approvazione della l. 11 dic. 1975, n. 625, istitutiva di una commissione d'inchiesta sulle strutture, sulle condizioni e sui livelli dei trattamenti retributivi e normativi (più brevemente citata come "Commissione d'inchiesta sulla giungla retributiva"). Fu infatti opposto dallo stesso presidente della Corte costituzionale, F. Bonifacio, al presidente della Camera l'opportunità e l'illegittimità di una norma legislativa che consentisse alla commissione d'inchiesta di usufruire di poteri coercitivi nei confronti delle amministrazioni degli organi costituzionali, costituendo la natura di questi ultimi un limite invalicabile per gli altri poteri dello stato. Nonostante forti dubbi sulla validità di questa tesi, il Parlamento ha in sostanza recepito l'obiezione, attribuendo alla commissione meri poteri conoscitivi quando si fosse trovata a indagare sulla situazione giuridico-economica del personale dipendente da questi organi" (Antonio Maccanico, Enciclopedia Italiana - IV Appendice (1979), ad vocem Parlamento).
3. Contesta questa conclusione, limitatamente agli appalti ed ai rapporti di lavoro degli organi costituzionali, la proposta di legge di Rita Bernardini della XVI legislatura.
4. v. Consiglio di Stato, sezione VI, decisione 29 ottobre 1996, n. 1427, secondo cui gli impiegati delle assemblee legislative non possono essere considerati “dipendenti statali”, sia pure ai limitati effetti dei decreti del Presidente della Repubblica nn. 1032 e 1092 del 1973.
5. Corte costituzionale, n. 129 del 1981, in cui venne affermata l'ammissibilità - e poi la fondatezza - del conflitto di attribuzioni fra poteri dello Stato, con riguardo alla analoga pretesa della Corte dei conti di sottoporre a giudizio di conto i tesorieri della Presidenza della Repubblica, della Camera e del Senato.
6. Reg. conf. poteri n. 5 del 2016, pubblicato su G.U. del 12/10/2016 n. 41.
7. <Corte costituzionale, ordinanza 24 gennaio 2018, n. 31.
8. Sito ufficiale del Governo italiano, su governo.it. URL consultato il 13 dicembre 2013 (archiviato dall'url originale il 13 dicembre 2013).
9. Come la Corte costituzionale italiana ha osservato nella sentenza n. 44 del 1968, per poi riaffermarlo nella sentenza n. 12 del 1971, nella sentenza n. 142 del 1973 e nella sentenza n. 148 del 1983.
10. Irene Testa e Alessandro Gerardi, Parlamento zona franca, Rubbettino, 2013, ricordano che la Corte costituzionale ha ritenuto legittime le leggi che hanno delimitato le spese degli organi costituzionali consistenti negli enti territoriali autonomi, sia pure solo nell' an e lasciandoli quindi liberi di decidere il quomodo.
11. L'irresistibile forza espansiva dell'autodichia parlamentare, su www.questionegiustizia.it. URL consultato il 1º luglio 2023.
12. V. ad esempio articolo 1, comma 7 della legge 28 gennaio 2016, n. 11: "Gli organi costituzionali stabiliscono nei propri ordinamenti modalità attuative dei principi e criteri direttivi previsti dalla presente legge nell'ambito delle prerogative costituzionalmente riconosciute". È stato anche rilevato, in proposito, che "una disposizione di tenore analogo è stata da ultimo inserita nella legge n. 124 del 2015 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), segnatamente, il comma 4 dell'articolo 14 in materia di telelavoro" (XVII legislatura Dossier del Servizio Studi sull’A.S. n. 1678-B "Deleghe al Governo per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture" novembre 2015 n. 251, p. 193).
13. Gabriele Maestri, Autodichia, l'incredibile mondo parallelo delle Camere, su Termometro Politico, 5 gennaio 2017. URL consultato il 1º luglio 2023.
14. L'ultimo tentativo di tornare indietro, su questo punto, fu operato al Quirinale sotto la presidenza di Francesco Cossiga, il cui progetto, "mirante a sostituire il personale di ruolo con altrettanto scelto intuitu personae in posizione di comando da altre Amministrazioni, prefigurava uno staff di supporto variabile ad ogni cambio di Capo dello Stato (...) Il progetto, mirante a far transitare il personale di ruolo nei ranghi della Presidenza del Consiglio, fallì per l’opposizione ferma dei Sindacati interni e per il mancato avallo della Commissione ad hoc presieduta" da Livio Paladin (Tito Lucrezio Rizzo, Parla il Capo dello Stato, Gangemi, 2012, p. 183).
15. Uno dei primi casi fu la previsione della "possibilità degli organi costituzionali di reclutare il proprio personale con il suddetto concorso", di cui all'articolo 10, comma 1, lettera c) dell'Atto Senato n. 1577: il testo, contenuto in un disegno di legge del governo Renzi, non è stato poi riprodotto nella legge 7 agosto 2015, n. 124.
16. Dipendenti della Camera dei Deputati
17. Questioni di maggiore evidenza all'esame della Corte costituzionale nel mese di settembre 2017 (comunicato stampa, Palazzo della Consulta, 18 settembre 2017), p. 5.
18. Privacy, Engineered by Ariadne, L'altro "sistema": prestazioni e vitalizi non compresi nel bilancio previdenziale, su ilPunto - Itinerari previdenziali. URL consultato il 1º luglio 2023.
19. Giampiero Buonomo, Il nodo dell'autodichia da Ponzio a Pilato, su Golem Informazione, 10 maggio 2014. URL consultato il 1º luglio 2023.
20. Di seguito i comunicati stampa del sen. Buemi sul tema dell'autodichia, su www.laquestionesociale.altervista.org. URL consultato il 1º luglio 2023.
21. Riforme. Buemi: Stop a quelle norme particolari che garantiscono privilegi e arbìtrii Archiviato il 24 settembre 2015 in Internet Archive.
22. 28 Settembre 2017Scritto da Felice Besostri, Nota stampa dell’Avv. Felice Besostri a margine dell’Audizione alla Prima Commissione del Senato per il Disegno di Legge Richetti sui vitalizi., su felicebesostri.it. URL consultato il 1º luglio 2023.
23. senato.it - Legislatura 15ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 137 del 04/04/2007

Voci correlate

• Costituzione della Repubblica Italiana
• Organi di rilievo costituzionale della Repubblica Italiana
• Repubblica Italiana
• Autodichia

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