La constitution du réseau Natura 2000 a pour objectif de maintenir la biodiversité, tout en tenant compte des exigences économiques, sociales, culturelles et régionales dans une logique de développement durable, et sachant que la conservation d'aires protégées et de la biodiversité présente également un intérêt économique à long terme[1].
La volonté de mettre en place un réseau européen de sites naturels répondait à un constat : conserver la biodiversité n'est possible qu'en prenant en compte les besoins des populations animales et végétales, qui ne connaissent en effet pas les frontières administratives entre États. Ces derniers sont chargés de mettre en place le réseau Natura 2000 subsidiairement aux échelles locales. La cartographie du réseau est consultable en ligne[2].
Le réseau de sites terrestres a été complété en 2008, puis en 2010, par un ensemble de sites maritimes, grâce à la démarche de l'Europe « Natura 2000 en mer ». Mi-2010, sur les 2 500 sites en cours de désignation « Natura 2000 », seulement cinquante étaient marins[3]. Début 2011, le réseau était finalement étendu de près de 27 000 km2 (principalement grâce à la République tchèque, au Danemark, à la France, l'Espagne et la Pologne), enrichi de zones marines (plus de 17 500 km2), ce qui lui fait atteindre près de 18 % du territoire terrestre de l'Union européenne et plus de 130 000 km2 de ses mers et océans[4].
En 2019, Natura 2000 constituait le plus grand réseau d'aires protégées (terrestres et marines) au monde : les 27 758 sites qui le composent couvrent une superficie totale de 1 322 630 km2 (2017), soit 18,18 % de la surface terrestre et 9 % des domaines marins des vingt-sept pays de l'Union européenne (juillet 2018)[5].
Historique
En 1976, la Commission européenne a émis une proposition de directive, qui a finalement été adoptée en 1979, visant à protéger les oiseaux sauvages. Elle enjoignait les neuf états-membres à établir des zones de protection spéciale (ZPS) considérant que la protection des oiseaux était une responsabilité transfrontalière nécessitant des actions conjointes.
À terme, le réseau Natura 2000 doit être mis en place en application de la directive Oiseaux datant de 1979 (à l'origine de la création de ZPS des oiseaux) et de la Directive habitats datant de 1992 (à l'origine de la création de ZSC[6],[7],[8]).
La formation du réseau est initialement prévue pour l'an 2000 (d'où le chiffre 2000 accolé à Natura)[9], et les listes des sites de conservation complétées en juin 2004[10]. Les États membres de l'Union devaient sélectionner sur leur territoire les sites naturels qui devaient former le réseau, et fournir au plus tard en juin 1995 une liste nationale des sites soumis à la formation du réseau Natura 2000. En juin 1998 devait être achevée la seconde phase de constitution de Natura 2000, par la sélection définitive des sites d'importance communautaire (SIC), qui seraient ensuite intégrés au réseau Natura 2000 sous la désignation finale de ZSC. Toutefois, la désignation des sites a pris du retard dans de nombreux pays. Par exemple, le réseau de sites français n'a été validé qu'en 2007, après de nombreux échanges avec la Commission européenne et un contentieux pour « désignation insuffisante de sites au titre de la directive Habitats faune flore ». La Pologne a également été mise en garde en 2006 par la Commission européenne[11].
Dans un objectif de développer le réseau écologique paneuropéen en mer, à la suite du Conseil des ministres du , 76 nouveaux sites marins couvrant une surface de 24 000 km2 sur les trois façades maritimes, ont été ajoutés au réseau Natura 2000. Les arrêtés du de désignation de treize sites ont été publiés au Journal officiel du .
Une nouvelle extension concernant quinze États membres a eu lieu en 2010, ajoutant en 2010 « 739 sites » d'importance communautaire », dans six régions biogéographiques (régions alpine, atlantique, boréale, continentale, méditerranéenne et pannonienne). La Pologne a désigné 459 nouveaux sites (8 900 km2 de grands lacs et systèmes fluviaux, plaines alluviales et forêts). La République tchèque a apporté 229 sites (dont hêtraies et prairies d'intérêt pour la biodiversité). Des ajustements de délimitation de sites existants ont aussi été faits.
Début 2011, le réseau comprenait plus de 26 000 sites.
Fonctionnement du réseau
Deux types de zones protégées
Chronologie prévue et méthode de formation du réseau Natura 2000. Initialement prévue pour juin 2004, la désignation des sites a pris du retard. Par exemple, le réseau français n'a été validé qu'en 2007.
La politique européenne pour mettre en place ce réseau s'appuie sur l'application des directives Oiseaux et habitats, adoptées respectivement en 1979 et 1992 pour donner aux États membres de l'Union européenne un cadre commun d'intervention en faveur de la préservation des espèces et des milieux naturels. C'est donc la réunion des deux directives qui doit permettre la création du réseau.
Deux types de sites interviennent dans le réseau Natura 2000 : les ZPS et les ZSC[N 1].
Zone de protection spéciale
Flamands roses dans le parc Ses Salinas ZPS ES0000084, Ibiza, îles Baléares, Espagne
« Rivières des étages planitiaire à montagnard avec végétation du Ranunculion fluitantis et du Callitricho-Batrachion » habitat d'intérêt communautaire 3260, ici dans la Würmtal un affluent de la Rur, à Würselen, Allemagne.
des habitats naturels ou semi-naturels d'intérêt communautaire, de par leur rareté, ou le rôle écologique primordial qu'ils jouent (dont la liste est établie par l'annexe I de la directive Habitats) ;
des espèces de faune et de flore d'intérêt communautaire, là aussi pour leur rareté, leur valeur symbolique, le rôle essentiel qu'ils tiennent dans l'écosystème (et dont la liste est établie en annexe II de la directive habitats).
La désignation des ZSC est plus longue que les ZPS. Chaque État commence à inventorier les sites potentiels sur son territoire. Il fait ensuite des propositions à la Commission européenne, sous la forme de pSIC (proposition de site d'importance communautaire, accompagné d'un FSD - formulaire standard de données[15]). Après approbation par la Commission, le pSIC est inscrit comme site d'intérêt communautaire pour l'Union européenne et est intégré au réseau Natura 2000. Un arrêté ministériel désigne ensuite le site comme ZSC, lorsque son document d'objectif est terminé et approuvé (voir ci-dessous).
Chaque État membre ayant une façade littorale doit désigner un réseau cohérent et suffisant d'habitats naturels et d'espèces d’intérêt communautaire présents dans l’espace maritime, avant mi-2008. Pour les aider, la Commission européenne a publié un guide d’application de Natura 2000 en mer[N 2] précisant : les aspects juridique et politique (directive-cadre sur l'eau, politique maritime européenne, conventions régionales et internationales…) ; les définitions et recensement (par pays) des habitats et des espèces d’importance communautaire ; les éléments permettant de localiser, évaluer et de sélectionner des sites ; les mesures de gestion à y proposer et les liens avec la politique commune de la pêche. En France, les préfets ont en novembre 2007[16] lancé, sur des bases scientifiques, les procédures de désignation avec les directions régionales de l'Environnement et collectivités et acteurs de la mer, sur 96 secteurs considérés comme pertinents par le Muséum national d'histoire naturelle de Paris avec un triple objectif :
retenir l’espace biologiquement nécessaire à la conservation des habitats et des espèces, en justifiant chaque site et en le considérant comme une « unité écologiquement fonctionnelle » ;
envisager les unités de gestion pour un découpage cohérent des sites, en veillant au respect des exigences scientifiques, que chaque site représentera une unité de gestion, au regard des règles fixées par le code de l’environnement ;
entourer la définition des périmètres des sites de toutes les expertises et de la concertation, dans le respect des exigences scientifiques fixées par les directives communautaires.
La gestion devant ensuite prendre en compte les exigences économiques, sociales, culturelles en jeu.
La Commission engage aussi les États membres à combler leurs lacunes scientifiques et encore améliorer la représentativité du réseau marin.
Gestion des sites
L'aigle de Bonelli, inscrit à l'annexe I de la directive Oiseaux est protégé par la mise en place de plusieurs ZPS, notamment la ZPS des Basses Corbières, dans le département de l'Aude, en France. Un programme LIFE-nature vise à expérimenter des modes de gestion des milieux ouverts, à améliorer les populations d'espèces proies et à réduire les menaces sur cette espèce.
La directive habitats n'imposait pas de méthode particulière à employer pour la désignation des sites ou le type de gestion à employer ; chaque État membre pouvant employer les méthodes qu'il souhaitait. La réglementation varie ainsi selon les États :
plans de gestion imposant des travaux de restauration (Belgique en Wallonie) ;
plans de gestion réglementant la circulation pendant une période donnée (Belgique en Flandre) ;
gestion nécessitant l’utilisation de permis pour la réalisation de certaines activités (Finlande).
La plupart des pays essaient d’utiliser les mesures agroenvironnementales pour les activités agricoles dans le périmètre des sites Natura 2000, complété dans quelques pays par une approche contractuelle supplémentaire.
Seuls la France et le Royaume-Uni ont initialement développé des approches exclusivement contractuelles pour l’ensemble des activités présentes dans les périmètres, avec un certain retard et des faiblesses dans l'application de la directive. À partir de 2011, la France met en place des évaluations des incidences pour réguler les activités humaines potentiellement néfastes pour l'environnement.
La gestion peut être centralisée, comme dans certains pays du Nord de l'Europe, ou décentralisée, par exemple, en Allemagne la désignation et la gestion des sites sont confiées aux Länder, en Belgique aux régions. Dans le cas de la Suède, la gestion des sites est confiée aux communes[réf. souhaitée]. La Grèce quant à elle comptait en 2003, créer des entités privées, mais contrôlées par l'État pour gérer ses sites[17]. En France, la gestion des sites, initialement une compétence exclusive de l'État, a été progressivement transférée aux régions (et seulement partiellement)[18].
Financement de Natura 2000
Logo du programme Life
Le texte de la directive habitats prévoit que la prise en charge et l'application des mesures de protection et de gestion des sites peut imposer une charge financière trop importante pour certains États (du simple fait de la répartition inégale des sites d'importance communautaire au sein de l'Union européenne). Le cas échéant, un cofinancement peut être prévu entre les États membres et la Communauté.
D'une façon générale, le financement des sites Natura 2000 et des contrats passés avec les utilisateurs peut être assuré par une ou plusieurs sources. Dans le cas français, il peut s'agir des fonds nationaux de gestion des espaces naturels, des fonds propres à Natura 2000 inscrits dans le cadre des contrats de projets État-région, du fonds européen agricole pour le développement rural, des fonds Life. Ce dernier est d'ailleurs majoritairement consacré aux projets intéressant les sites Natura 2000 et a ainsi permis de mettre en place la reproduction en captivité du lézard géant de La Gomera[19] (Gallotia bravoana) que l'on croyait disparu, la protection en Hongrie des habitats de la vipère d'Orsini hongroise[20], la protection et la restauration de prairies et zones humides dans les Alpes autrichiennes, la rédaction des plans de gestion Natura 2000 de très nombreux sites, etc.
L'Union européenne encourage les partenariats entre le public et les entreprises et attribue des prix dénommés « Partenaire de Natura 2000 » (Natura 2000 Partner Reward Scheme) pour la gestion en partenariat du réseau Natura 2000 et la communication sur ce réseau. La Commission a proposé de créer une plate-forme européenne d'appui technique sur le thème entreprises et biodiversité[21].
Évaluation quantitative et qualitative du réseau
Pour connaître les habitats naturels et les espèces susceptibles de faire partie du réseau Natura 2000, voir les articles : directive Habitats et directive Oiseaux.
Sur le plan qualitatif
Chaque État membre doit maintenir ou restaurer un état de conservation favorable pour certaines espèces et habitats (dits d'intérêt européen) afin de contribuer au maintien de la biodiversité, lequel est nécessaire au bon état écologique par exemple demandé par la directive-cadre sur l'eau. Une évaluation est requise par la directive[22] tous les six ans, incluant :
une évaluation de la contribution du réseau Natura 2000 à l'atteinte d'un état de conservation favorable pour les habitats et espèces d’intérêt communautaire ;
une évaluation de la contribution de Natura 2000 au maintien de la biodiversité (via la conservation des habitats naturels et des espèces sauvages) ;
une évaluation de la contribution du réseau Natura 2000 à la conservation de la biodiversité en général.
Les paramètres utilisés pour le calcul de cet « état de conservation » sont :
pour un habitat : son aire de répartition naturelle, la surface recouverte par l'habitat, la structure et les fonctionnalités spécifiques de l'habitat, dont les espèces typiques, les perspectives futures qui lui sont associées ;
pour une espèce : son aire de répartition naturelle, l'état de sa population, l'état de son habitat (habitat d'espèce), les perspectives futures qui lui sont associées.
Ce premier état des lieux s'est fait dans un cadre méthodologique commun pour tous les États membres[23],[24].
En 2009, le « bon état de conservation » (tout comme le bon état écologique visé par la directive-cadre sur l'eau) n'est pas atteint pour de nombreux milieux, dont en France[25].
En 2020, la fin du plan stratégique 2011-2020 de la Convention sur la diversité biologique est l'occasion pour l'Union européenne de redéfinir un cadre stratégique global. L’efficacité de la gestion des aires protégées en Europe a besoin d'être améliorée. La nouvelle stratégie pour 2030 s'engage à gérer toutes les aires protégées, définir des objectifs et mesures de conservation claires, afin de surveiller l'évolution. L'application des directives Oiseaux et habitats est essentielle[26].
Sur le plan quantitatif
En 2006 (1re évaluation), dix nouveaux États membres avaient soumis leurs propositions de sites pour le réseau Natura 2000, certains pour une grande superficie (près de 30 % de la superficie de la Slovénie sont proposés en ZSC[27]).
En juin 2007, l'Union européenne comptait 4 617 ZPS, pour une superficie de 454 723 km2, et 20 862 ZSC d'une superficie totale de 560 445 km2. Mais de nombreux sites ont été désignés, dans leur totalité ou en partie, selon les deux directives. On ne peut donc pas additionner ces surfaces pour obtenir un chiffre global pour l'ensemble du réseau Natura 2000.
La superficie totale est de 153 137 km2, ce qui représente 8,6 % de la surface terrestre et marine du territoire du Royaume-Uni[29].
Le Royaume-Uni a quitté l'Union européenne, à la suite d'un processus (Brexit), débuté en 2016. Le pays ne soumets plus de rapports de l'état de conservation de ses sites depuis 2017.
La superficie totale est de 75 854 km2, ce qui représente 13,4 % de la surface terrestre et marine du territoire de la Suède[29].
Natura 2000 et les nouveaux États membres
Les nouveaux États membres de l'Union européenne recèlent encore des trésors de naturalité (ici, vallée de Planica, dans le parc national du Triglav, Slovénie).
L'entrée dans l'Union européenne des nouveaux États membres (dix nouveaux États en 2004, plus la Bulgarie et la Roumanie en 2007 et la Croatie en 2013), a provoqué la nécessaire mise à jour des habitats naturels et des espèces animales et végétales qui pouvaient bénéficier de l'inscription à Natura 2000. En effet, les nouveaux membres d'Europe centrale et orientale recèlent des espèces et des habitats naturels qui, en Europe de l’Ouest, n'existent naturellement pas, sont réduits à de faibles surfaces ou ont parfois disparu.
En ce qui concerne les grands carnivores par exemple, des dérogations ont été demandées par les nouveaux États membres[32], du fait des fortes populations que certains pays possèdent encore. La Roumanie par exemple, comptait en 2005 près de 6 900 ours bruns sur son territoire, dans la chaîne montagneuse des Carpates. En Lituanie, les loups sont encore chassés comme gibier, dans le respect de certains quotas et durant une période précise de l'année, du fait des fortes populations dans le pays. Le pays a donc obtenu une dérogation géographique pour les annexes II et IV de la directive Habitats, ce qui lui permet de ne pas désigner de nouvelles zones spéciales de conservation pour le loup (tant que l'état de conservation des populations lituaniennes reste bon néanmoins).
La directive Habitats, puis le réseau Natura 2000 ont été accueillis par de vives critiques de la part de nombreuses personnes ou lobbies dans plusieurs des États membres de l'Union européenne, dont la France[33],[34]. La méfiance, voire le rejet des politiques européennes, de la part de certaines catégories d'acteurs refait périodiquement surface, notamment sur des sujets « sensibles » de conservation de la nature, comme le retour ou la réintroduction de grandes espèces de carnivores : ours brun, loup, lynx.
En France, un long et vigoureux débat a été nécessaire avant que les préfets et le ministère de l'Environnement et de l'Agriculture puissent constituer le réseau Natura 2000 sur le terrain, en montrant notamment que Natura 2000 n'était pas une « mise sous cloche » ou une confiscation des terres, mais une possibilité de travailler positivement et en commun au développement durable des espaces naturels d'importance communautaire[N 3]. Des maires français disent s'être sentis obligés par les préfets de classer le territoire de leur commune pour entrer en conformité avec la directive Habitats, parfois pour de grandes surfaces du territoire communal[35].
Une étude basée sur 149 publications scientifiques couvrant la période 1998-2014[36] publiée en 2016 a porté sur les liens entre les aspects sociaux du réseau Natura 2000 et ses effets en matière de conservation de la nature. Elle a conclu que la gouvernance (complexe) de la biodiversité est étroitement liée aux processus sociaux et économiques et au comportement humain, et donc à l'appréciation que nous avons de ce qui pourrait améliorer la protection effective de la Nature. Les chercheurs ont cherché à identifier les lacunes en matière de connaissance, et à produire des recommandations pour améliorer la mise en œuvre du réseau. Ils estiment que Natura 2000 a montré être une initiative globalement réussie, mais encore améliorable : la participation des parties prenantes est encore trop limitée, la perception du réseau est trop négative et il existe un manque de considération du contexte local, notamment en raison de règles d'application manquant de souplesse. Ces trois éléments entravent l'efficacité du réseau, plus ou moins selon les États-Membres. Les auteurs recommandent donc d'augmenter la sensibilisation du public quant à l'importance de ce réseau, d'améliorer les capacités des autorités locales et les compensations pour les propriétaires privés[37] et d'explorer les effets de la participation sur la conservation de la nature. Ils constatent aussi un manque d'analyse de type coût-avantages.
Résultats
Un mâle de Grande Outarde dans la steppe de Dévaványa[38], en Hongrie, classée Natura 2000. L'expansion des cultures irrigées dans les steppes hongroises, sous l'influence de la politique agricole commune, a fait drastiquement diminuer la population nicheuse de Grande Outarde[39].
En 2013, le réseau natura 2000 recouvrait relativement bien les aires de répartition des espèces menacées (oiseaux mammifères et reptiles)[40].
Selon une étude de 2023, la directive habitats a permis d'améliorer le suivi des espèces, mais n'a pas atteint son objectif de protection, la tendance à la réduction des aires de répartition des espèces d'intérêt communautaire s'est aggravée en Europe centrale[41].
Cependant, une autre étude menée en 2019, montre que si la part des milieux artificiels a augmentée d'environ 21 % entre 1990 et 2012, dans les sites Natura 2000 la tendance à l'augmentation de l'artificialisation des terres a été stoppée depuis la mise en place du réseau Natura 2000 (c'est à dire sur la période 2006-2012)[42]. La situation est contrastée en fonction des pays et des milieux. Par exemple les steppes agricoles, un habitat particulièrement important pour les oiseaux, se réduit à la fois à l'extérieur et à l'intérieur des sites Natura 2000, même si la perte est plus lente dans le réseau Natura 2000. En étudiant seulement 21 zones de protection spéciale dans la péninsule Ibérique, Gameiron et ses collègues, ont estimés que la surface de steppe agricole perdue aurait pu hébergé 500 Grandes Outardes[43].
Le réseau Natura 2000 échoue à protéger les oiseaux des milieux agricoles méditerranéens, comme le montre l'exemple du site « Estepas cerealistas de los ríos Jarama y Henares », en Espagne, car la politique agricole commune a un effet extrêmement négative sur ces milieux[44].
Notes
↑Parallèlement à la désignation des sites qui se fait normalement par chacun des États membres, la Commission européenne peut, si elle constate qu'un site potentiel n'est pas placé dans le réseau Natura 2000 par un État, entamer une procédure de concertation bilatérale avec ledit État afin de classer éventuellement ce site (Article 5(1) de la directive Habitats).
↑« Plus de dix ans après son adoption, force est de constater, qu'au sein des États membres, comme en France, Natura 2000 soulève encore beaucoup d'interrogations, suscite de fortes appréhensions voire des positions de refus émanant des acteurs et des gestionnaires locaux, même si une dynamique de mise en œuvre est perceptible » commentait Le Grand en 2003(Le Grand 2003).
↑Le réseau Natura 2000 dépasse l'objectif de 17 % du domaine terrestre, et doit à terme atteindre 10 % d’aires protégées marines. Cf. Agence française pour la biodiversité, « Bilan de la stratégie nationale de création et de gestion des aires marines protégées 2012-2020 », octobre 2019, p. 199
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