Второй референдум о независимости Шотландии

Первый министр Шотландии Никола Стерджен

Возможный повторный референдум о независимости Шотландии — референдум, проведение которого в законодательном порядке предложено представителями Национальной партии Шотландии и партии Зелёных Шотландии^[1][2]. В 2017 году Первый министр Шотландии и лидер Шотландской национальной партии Никола Стерджен объявила, что этот вопрос будет решён после завершения процедуры выхода Соединенного Королевства из ЕС^[3]. В 2020 году вступил в силу новый шотландский закон о референдумах в Шотландии. В марте 2021 года Правительство Шотландии представило на рассмотрение парламента Шотландии проект закона о новом референдуме о независимости, который планируется провести после окончания пандемии коронавируса^[4] и не позднее 2023 года^[5][6]. Окончательный законопроект, опубликованный 28 июня 2022 г., предусматривает проведение консультативного референдума 19 октября 2023 года по одному вопросу: «Должна ли Шотландия быть независимой страной?»^[7]

Лидер партии Alba Алекс Салмонд

В связи с решением Верховного суда Великобритании от 23 ноября 2022 года проведение референдума явилось нецелесообразным^[8].

История

Шотландия в Соединённом Королевстве.

Референдумы о деволюции

Вопросы конституционного устройства Великобритании были предметом рассмотрения двух королевских (общегосударственных) коммиссий, которые, начиная с 1969 года занимались проблемой децентрализации власти в послевоенной Великобритании^[9]. Первое предложение о деволюции в Шотландии было законодательно оформлено в 1976 году правительством лейбористов Кэллагена, и вынесено на референдум 1979 года, в результате которого, несмотря на поддержку большинства проголосовавших, властные полномочия между Лондоном и Эдинбургом так и не были перераспределены^[10]. Несмотря на то, что в пользу деволюции высказалось большинство проголосовавших шотландцев, тем не менее, британский парламент заявил пост-фактум, что явка на референдуме оказалась недостаточно большой^[11][12]. Члену Парламента от Лейбористской партии удалось добиться утверждения пункта, согласно которому для принятия решения достаточно согласия 40 % всего электората^[12]. С 1979 по 1997 годы реформы конституционного значения в Великобритании не проводились. Вскоре после возвращения британских лейбористов к власти был проведен новый референдум 1997 года^[13]. На этот раз желание электората было выражено достаточно убедительно, избиратели высказались за создание местного парламента и за его возможность регулировать базовую ставку подоходного налога^[13].

Референдум 2014 года

Основная статья: Референдум о независимости Шотландии

15 октября 2012 премьер-министром Великобритании Дэвидом Кэмероном и первым министром правительства Шотландии Алексом Сэлмондом было подписано межправительственное соглашение, определившее порядок проведения референдума о независимости Шотландии осенью 2014 года^[14][15][16]. Заключение данного соглашения позволяло использовать административно-правовую процедуру 30 раздела Акта о Шотландии 1998 года и избавляло стороны от затяжного судебного разбирательства по вопросам неписаной Британской конституции^[17].

По результатам всех 32 шотландских регионов, которые участвовали в референдуме, «Нет» независимости сказали около 55 % избирателей, «За» — 45 %. Сторонники независимости победили в четырёх округах из 32^[18].

Референдум относительно членства Великобритании в ЕС

Основная статья: Референдум о членстве Великобритании в Европейском союзе

Референдум относительно членства Великобритании в ЕС прошел в Великобритании и Гибралтаре 23 июня 2016 года.

Результаты проведения данного референдума:

• 51,9 % избирателей изъявили свое желание покинуть ЕС.
• 48,1 % избирателей пожелали остаться в составе Европейского союза.

Шотландцы и жители Северной Ирландии в целом изъявили свое желание остаться в составе ЕС, а вот валлийцы и англичане, не считая Лондона, проголосовали за выход. Именно в связи с этим распределением волеизъявления и началось обсуждение второго референдума о независимости^[19]. Первый министр Шотландии и лидер Шотландской национальной партии Никола Стерджен объявила возможные даты: 2018 или 2019 год. Премьер-министр Тереза Мэй и правительство Королевства решительно раскритиковало идею. Консенсус был достигнут, когда Никола Стерджен объявила, что вопросы будут обговорены после завершения процедуры выхода Соединенного Королевства из ЕС^[3]. Однако в 2020 году новое правительство консерваторов во главе с Борисом Джонсоном категорически отклонило требование шотландцев о новом референдуме^[20].

Титульный лист закона «О референдумах» (в Шотландии) от 2020 г.

Закон 2020 года о референдумах

29 мая 2019 года Правительство Шотландии опубликовало законопроект о процедуре проведения референдумов в Шотландии^[21][22][23]. Согласно этому документу, второй референдум о выходе Шотландии из состава Великобритании мог бы пройти до конца 2021 года. Законопроект обрел силу в виде так называемого «рамочного закона» 19 декабря 2019 года^[24], когда стало ясно, что Великобритания, подписав «Договор о выходе [из Европейского союза]», выйдет из ЕС 31 января 2020 года. Данный закон предполагает принятие шотландским правительством соответствующих подзаконных актов, которые легализируют проведение любого референдума на территории Шотландии^[25].

Несмотря на официальный отказ^[26] Бориса Джонсона на соответствующий запрос от Николы Стержден, 30 января 2020 года Парламент Шотландии проголосовал большинством голосов за проведение повторного референдума о независимости в 2020 году^[27], в то время как, согласно опросам общественного мнения, на этот раз небольшое большинство шотландцев все же смогут поддержать независимость в знак протеста против выхода Великобритании из ЕС^[28]. Неоднократные опросы общественного мнения, проведенные в конце 2020 года, показали, что почти 60 % избирателей в стране предпочтут независимость жесткому варианту брексита, в то время как две трети опрошенных (64 %) считают, что правительство Великобритании обязано предоставить право нового референдума о независимости^[29].

Программа ШНП 2021 года по вопросу независимости

Коалиционное правительство Шотландии 2021 г.

В конце января 2021 года, в преддверии очередных выборов в шотландский парламент, намеченных на май 2021 года, Шотландская национальная партия опубликовала программу достижения независимости из 11 пунктов^[30][31]. Согласно данному документу, в случае отказа правительства Великобритании в процедурном оформлении на уровне Соединенного королевства, правительство Шотландии предложит оспорить проведение такого совещательного референдума через суд^[32][33].

22 марта Парламент Шотландии принял к рассмотрению предложенный ШНП законопроект о проведении нового референдума о независимости до конца 2021 года^[34][35].

Кампания 2022 года и билль о референдуме

13 июня 2022 года Первый министр Никола Стерджен объявила о начале второй кампании за независимость, с учётом того, что референдум планировалось провести до конца 2023 года^[36]. В совместном заявлении коалиционного правительства ШНП и партии Зелёных 14 июня, первый министр заявила, что, в случае отказа правительства Великобритании от переговоров относительно так называемого 30 раздела Акта о Шотландии 1998 г., правительство Шотландии будет использовать иные законные способы достижения независимости^[37][38]. Основные тезисы новой кампании за независимость описаны в серии правительственных публикаций под общим названием «Строя новую Шотландию»^[39].

28 июня 2022 года Первый министр Никола Серджен представила в парламент Шотландии новый законопроект «О референдуме за независимость Шотландии», по которому новое общенародное голосование назначено на 19 октября 2023 года^[40][41][42]. Одновременно с этим, Первый министр обратилась с письмом к премьер министру Великобритании о желании начать незамедлительные переговоры о предоставлении соответствующих полномочий согласно так называемому 30 разделу Закона о Шотландии 1998 года. Она также поручила Лорду-адвокату Шотландии обратиться за соответствующей надзорной проверкой в Верховный суд Великобритании для разъяснения правовой позиции Парламента Шотландии по данному вопросу^[43]. В своем обращении Лорд-адвокат Шотландии указала на тот правовой факт, что, в рамках законопроекта, роль предстоящего совещательного референдума состоит только в отражении мнения населения, а не его прямого волеизъявления, обязательного к исполнению и, таким образом, потенциально затрагивающего бы вопросы союза королевств Англии и Шотландии^[44][45][46]. В случае отказа или негативного решения суда, коалиционные партии будут считать победу на следующих национальных выборах в Шотландии как автоматически легитимирующие начало процесса переговоров о независимости^[47][48].

23 ноября 2022 года Верховный суд Великобритании единогласно постановил, что, в соответствии с Актом о Шотландии 1998 года, Шотландский парламент не имеет права принимать законодательство в вопросах, относящихся к конституционному устройству Великобритании^[8].

Право голосования

В соответствии с законом о референдуме 2010 года, следующие категории лиц имели право принять участие в референдуме^[49]:

• граждане Великобритании, проживающие в Шотландии;
• граждане стран Содружества, проживающие в Шотландии;
• граждане стран ЕС, проживающие в Шотландии;
• члены Палаты лордов, проживающие в Шотландии;
• военнослужащие Соединенного Королевства, зарегистрированные как избиратели в Шотландии;
• служащие британского Правительства, зарегистрированные как избиратели в Шотландии.

Также, ШНП предложила снизить возрастной избирательный ценз с 18 до 16 лет^[49][50]. В январе 2012 года член шотландского Парламента от лейбористов Элейн Марри предложила обсудить вопрос о предоставлении избирательного права шотландцам, которые проживают за пределами страны^[51]. Правительство Шотландии отклонило инициативу, поскольку при этом сложность проведения референдума возрастет. Кроме того, Кабинет министров привёл положение Комитета по правам человека ООН, согласно которым экстерриториальный референдум может быть поставлен под сомнение другими государствами. В Палате лордов баронессой Саймонс была озвучена идея о предоставлении избирательного права всем гражданам Соединенного Королевства, поскольку результаты голосования повлияют на всю страну в целом^[51], однако это предложение было отвергнуто правительством. При этом лорд Уоллес отметил, что всего 2 из 11 совещательных референдумов, проведенных в Великобритании с 1973, предполагали участие граждан из всех частей Соединенного королевства^[51].

Согласно новому закону «О референдумах в Шотландии» от 2020 года, избирательное право было также предоставлено всем резидентам Шотландии, независимо от гражданства, включая заключенных, у которых срок заключения не превышает 12 месяцев^[25][52].

Вопросы легитимности

Великобритания не является в строгом смысле слова ни унитарным государством, ни федерацией, где суверенитет следует чёткой вертикали власти или же разделён между разными уровнями власти. Например, Северная Ирландия и Шотландия имеют собственные системы права и автономные законодательные органы, наделённые народным суверенитетом и формирующие автономные правительства с всеохватывающими функциями Короны. Для проведения референдума о независимости Шотландии в 2014 году, чтобы избежать затяжного судебного разбирательства по вопросам неписаной конституции Великобритании, потребовалось заключение специального межправительственного соглашения^[15] в рамках так называемой «процедуры 30 раздела» закона Великобритании 1998 года о Парламенте Шотландии, которая предусматривает временное делегирование государственных полномочий для решения вопросов, касающихся союзного государства^[53]. По мнению некоторых экспертов по международному праву^[54], правительству Шотландии отнюдь не требуется никакого разрешения на проведение законного референдума, предметом которого является право наций на самоопределение, широко признаваемого странами-членами ООН. Другие авторитетные источники утверждают, что данный конституционный вопрос неписаной конституции Великобритании никогда не оспаривался в суде, а потому решение по нему будет содержать высокий процент неопределённости^[55][56].

«В соответствии с правовыми нормами, для того, чтобы Шотландии стать независимой, референдум не требуется». — справочный документ Палаты Общин Парламента Великобритании, 2021 г.

В этой связи, эксперты палаты Общин сделали заключение, что, в соответствии с правовыми конституционными нормами, Шотландии вообще не требуется референдума для обретения независимости^[57]. Возможно, что данное утверждение базируется на том факте, что Великобритания не имеет единой внутрегосударственной правовой юрисдикции в силу межправительственного Союзного договора 1706 года, в то время как закон о шотландском Парламенте 1998 года (в параграфе 2(1), 5 раздела) оставляет королевскую прерогативу (включая право на расторжение международных договоров, в том числе, заключенных до даты образования союзного государства в 1707 году) вне числа полномочий, находящихся в ведении Парламента Великобритании^[58]. Данный юридический факт теоретически позволяет шотландским министрам^[59], которые, наравне с британским министрами, являются членами Тайного совета Его Величества, дать правообязующий совет Короне (в праве Шотландии)^[60] на расторжение данного договора: либо в одностороннем порядке, либо через переговоры с правительством, представляющим интересы Англии. Одновременно с этим, в соответствии с юридической экспертизой, официально данной Правительству Шотландии в 2019 году, шотландские министры имеют законное вправо самостоятельно заниматься рассмотрением и разработкой необходимого законодательства в целях продвижения независимости и соответствующих референдумов^[61].

Примечания

1. Шотландия примет закон о правилах проведения нового референдума о независимости  (неопр.). ТАСС. Дата обращения: 30 января 2021. Архивировано 3 февраля 2021 года.
2. Шотландия планирует провести новый референдум о независимости  (рус.). Российская газета. Дата обращения: 30 января 2021. Архивировано 23 января 2022 года.
3. "Sturgeon puts referendum plans on hold". BBC News (англ.). 2017-06-27. Архивировано 7 ноября 2017. Дата обращения: 6 ноября 2017.
4. В Шотландии представили законопроект для нового референдума  (неопр.). Российская газета. Дата обращения: 13 апреля 2021. Архивировано 13 апреля 2021 года.
5. Scotland's leader vows independence referendum by end of 2023 (брит. англ.). www.euractiv.com (8 сентября 2021). Дата обращения: 11 сентября 2021. Архивировано 10 сентября 2021 года.
6. «Пусть уходит, она нам не нужна» — Шотландия хочет независимости  (рус.). ИА REGNUM. Дата обращения: 11 сентября 2021. Архивировано 11 сентября 2021 года.
7. Scottish Independence Referendum Bill (англ.). www.gov.scot. Дата обращения: 28 июня 2022. Архивировано 28 июня 2022 года.
8. "Шотландии отказали в самостоятельности. Верховный суд не дал ей провести референдум о независимости без согласия Лондона". BBC News Русская служба. Архивировано 23 ноября 2022. Дата обращения: 23 ноября 2022.
9. Royal Commission Redux (англ.). Centre on Constitutional Change. Дата обращения: 30 января 2021. Архивировано 28 января 2021 года.
10. Точка зрения | Референдум о независимости Шотландии — все самое интересное на ПостНауке  (рус.). postnauka.ru. Дата обращения: 30 января 2021. Архивировано 26 января 2021 года.
11. Шотландия: путь к независимости  (рус.). www.euromag.ru. Дата обращения: 30 января 2021. Архивировано 4 февраля 2021 года.
12. "The 1979 Referendums". BBC News. BBC. Архивировано 8 февраля 2012. Дата обращения: 16 января 2012.
13. "Scottish Referendum Live – The Results". BBC News. BBC. Архивировано 28 января 2012. Дата обращения: 16 января 2012.
14. Дмитрий Семушин. "Эдинбургское соглашение": назначен референдум о независимости Шотландии от британской короны  (рус.). regnum.ru. regnum (17 октября 2012). Дата обращения: 2 марта 2021. Архивировано 20 января 2022 года.
15. В Эдинбурге подписано соглашение о проведении референдума о независимости Шотландии
16. Кэмерон дал добро на референдум о самоопределении Шотландии  (рус.). ВЗГЛЯД.РУ. Дата обращения: 30 января 2021. Архивировано 5 февраля 2021 года.
17. Text of the 'Edinburgh Agreement' (англ.). The Independent (15 октября 2012). Дата обращения: 2 марта 2021. Архивировано 22 декабря 2020 года.
18. На референдумі в Шотландії перемогли противники незалежності  (неопр.). Дата обращения: 30 января 2018. Архивировано 7 ноября 2017 года.
19. (www.dw.com), Deutsche Welle Чи буде у Шотландії другий референдум про незалежність? | Політичні новини з Європи: аналітика, прогнози, коментарі | DW | 17.03.2017 (укр.). DW.COM. Дата обращения: 6 ноября 2017. Архивировано 7 ноября 2017 года.
20. Deutsche Welle (www.dw.com). Джонсон отклонил просьбу Шотландии провести референдум о независимости | DW | 14.01.2020  (рус.). DW.COM. Дата обращения: 30 января 2020. Архивировано 15 января 2020 года.
21. Александра Ганга. Шотландия намерена провести референдум о выходе из Великобритании  (рус.). Известия (30 мая 2019). Дата обращения: 19 июня 2019. Архивировано 2 июля 2019 года.
22. Шотландия проведет референдум по вопросу отделения от Великобритании - ПОЛИТ.РУ  (неопр.). polit.ru. Дата обращения: 19 июня 2019. Архивировано 31 мая 2019 года.
23. correspondent, Libby Brooks Scotland (2019-05-29). "Scottish government publishes independence referendum bill". The Guardian. Архивировано 18 июня 2019. Дата обращения: 19 июня 2019. {{cite news}}: |last= имеет универсальное имя (справка)
24. MSPs pass referendums framework bill (англ.). BBC News. Дата обращения: 30 января 2020. Архивировано 7 января 2020 года.
25. Referendums (Scotland) Act 2020 (англ.). parliament.scot. The Scottish Parliament. Дата обращения: 30 января 2021. Архивировано 4 февраля 2021 года.
26. Джонсон отказал Шотландии в новом референдуме о независимости  (рус.). Интерфакс. Дата обращения: 30 января 2020. Архивировано 16 января 2020 года.
27. Парламент Шотландии проголосовал за новый референдум о независимости  (рус.). Regnum. Дата обращения: 30 января 2020.
28. "Slim majority of Scots now back independence because of Brexit - poll". Reuters. 2020-01-30. Архивировано 31 января 2020. Дата обращения: 30 января 2020.
29. Record public support for Scottish independence (англ.). Ipsos MORI. Дата обращения: 27 ноября 2020. Архивировано из оригинала 22 ноября 2020 года.
30. "Indyref2: SNP reveal 'roadmap' to another independence referendum". BBC News. 2021-01-24. Архивировано 26 января 2021. Дата обращения: 30 января 2021.
31. Власти Шотландии проведут референдум о независимости в случае победы на выборах  (рус.). Российская газета. Дата обращения: 30 января 2021. Архивировано 26 января 2021 года.
32. Шотландия вновь вознамерилась объявить независимость: в чем причины  (рус.). www.mk.ru. Дата обращения: 30 января 2021. Архивировано 29 января 2021 года.
33. IN FULL: This is the SNP’s plan for how to hold an independence referendum (англ.). The National. Дата обращения: 30 января 2021. Архивировано 27 января 2021 года.
34. Referendum bill could see Scots vote on independence this year, SNP says (англ.). The Independent (5 марта 2021). Дата обращения: 25 марта 2021. Архивировано 7 марта 2021 года.
35. Draft Independence Referendum Bill - gov.scot  (неопр.). www.gov.scot. Дата обращения: 25 марта 2021. Архивировано 25 марта 2021 года.
36. "Nicola Sturgeon to launch fresh Scottish independence campaign". BBC News. 2022-06-13. Архивировано 13 июня 2022. Дата обращения: 13 июня 2022.
37. Time to talk Scottish independence - Nicola Sturgeon (брит. англ.). BBC News. Дата обращения: 14 июня 2022. Архивировано 14 июня 2022 года.
38. Шотландия заявила о намерении провести новый референдум о независимости  (рус.). ВЗГЛЯД.РУ. Дата обращения: 14 июня 2022. Архивировано 14 июня 2022 года.
39. Independence in the modern world. Wealthier, happier, fairer: why not Scotland? (англ.). www.gov.scot. Дата обращения: 14 июня 2022. Архивировано 14 июня 2022 года.
40. "Шотландия анонсировала второй референдум о независимости на октябрь 2023 года". BBC News Русская служба. Архивировано 28 июня 2022. Дата обращения: 28 июня 2022.
41. Шотландия запланировала на осень 2023 года консультативный референдум о независимости  (рус.). Interfax.ru. Дата обращения: 28 июня 2022. Архивировано 28 июня 2022 года.
42. Next steps in independence referendum set out (англ.). www.gov.scot. Дата обращения: 28 июня 2022. Архивировано 28 июня 2022 года.
43. The Supreme Court. Reference by the Lord Advocate to the Supreme Court - The Supreme Court  (неопр.). www.supremecourt.uk. Дата обращения: 28 июня 2022. Архивировано 28 июня 2022 года.
44. "Lord Advocate publishes indyref2 legal argument to Supreme Court". BBC News. 2022-07-22. Архивировано 25 июля 2022. Дата обращения: 25 июля 2022.
45. Constitutional Law Group. Ewan Smith and Alison Young: “That’s how it worked in 2014, and how it would have to work again” (англ.). UK Constitutional Law Association (15 марта 2017). Дата обращения: 27 июля 2022. Архивировано 27 июля 2022 года.
46. Scottish Indyref 2: Towards another constitutional crisis (англ.). Centre on Constitutional Change. Дата обращения: 27 июля 2022. Архивировано 10 августа 2022 года.
47. Alex Salmond, July 03. Alex Salmond on Scotland’s independence “Route Map” (англ.). ALBA. Дата обращения: 3 июля 2022. Архивировано 3 июля 2022 года.
48. "Scottish independence: Greens back general election route to indyref2". BBC News. 2022-07-03. Архивировано 3 июля 2022. Дата обращения: 3 июля 2022.
49. Scotland's Future: Draft Referendum (Scotland) Bill Consultation Paper  (неопр.) (pdf). www.scotland.gov.uk > Publications > 2010 > February > Scotland's Future: Draft Referendum (Scotland) Bil > PDF 1. Scottish Government (25 февраля 2010). Дата обращения: 25 февраля 2010. Архивировано 25 февраля 2010 года.
50. Macdonnell, Hamish (2011-09-17). "16-year-olds likely to get the vote on Union split". The Times Scotland. London: Times Newspapers Limited. Архивировано 9 октября 2012. Дата обращения: 18 сентября 2011.
51. "Scottish independence: SNP dismisses ex-pat voting call". BBC News. BBC. 2012-01-18. Архивировано 18 января 2012. Дата обращения: 19 января 2012.
52. Tom Peterkin. Who should be eligible to vote in a second Scottish independence referendum and what should the question be? (амер. англ.). Press and Journal. Дата обращения: 30 января 2021. Архивировано 5 февраля 2021 года.
53. «Могут решиться на крайние меры»: как Шотландия намерена вновь добиваться независимости от Лондона  (рус.). RT на русском. Дата обращения: 30 января 2021. Архивировано 4 февраля 2021 года.
54. Could Scotland stage an independence referendum without UK approval? What the law says (англ.). www.scotsman.com. Дата обращения: 30 января 2021. Архивировано 28 января 2021 года.
55. "Вирусный эффект. Шотландцы за время пандемии сильнее захотели отделиться от Англии". BBC News Русская служба. Архивировано 4 января 2021. Дата обращения: 30 января 2021.
56. A second referendum on Scottish independence  (неопр.). www.instituteforgovernment.org.uk. The Institute of Goverment (23 ноября 2020). Дата обращения: 30 января 2021. Архивировано 18 апреля 2021 года.
57. David Torrance. Scottish independence referendum: legal issues (англ.). — 2021-04-13. Архивировано 13 апреля 2021 года.
58. Article 50, the Articles of Union and using the Royal Prerogative to end the union between Scotland and England (англ.). Aberdeenunilaw (11 июля 2016). Дата обращения: 30 января 2021. Архивировано 1 февраля 2021 года.
59. "Prerogative Powers" bestowed upon Scottish Ministers: FOI release  (неопр.). www.gov.scot. Дата обращения: 6 марта 2021. Архивировано 18 апреля 2021 года.
60. Article 50, the Articles of Union and using the Royal Prerogative to end the union between Scotland and England | Blog | School of Law | The University of Aberdeen  (неопр.). www.abdn.ac.uk. Дата обращения: 6 марта 2021. Архивировано 22 января 2021 года.
61. Legal advice to Ministers or provided by the Civil Service on the topic of a second independence referendum in 2020: FoI Appeal (англ.). www.gov.scot. Дата обращения: 7 июня 2022. Архивировано 7 июня 2022 года.