ריכוזיות תקשורתית

ריכוזיות תקשורתית הוא מושג המתאר מציאות בה ישנו מספר מצומצם של אמצעי תקשורת המונים או מספר מצומצם של בעלי שליטה באמצעי תקשורת אלו. סוג נוסף של ריכוזיות בתחום התקשורת מתאפיין בשליטה באמצעי תקשורת על ידי גורמים בעלי מעמד דומיננטי בתחום כלכלי או פוליטי או מקורבים לגורמים כאלו.

התקשורת ההמונים היא תחום רגיש וחיוני לקיום דמוקרטיה בריאה, "העיתונות מופקדת על הוצאתה של הזכות לחופש-ביטוי מן הכוח אל הפועל"^[1]. כמו כן, תפקיד התקשורת לספק מידע מהימן לציבור על אירועים המתרחשים, ויתרה מזו "התפתחות התקשורת המודרנית יצרה מציאות, שבה התבטאות מחוץ לכלי-התקשורת ההמוניים הינה בלתי-אפקטיבית".

ריכוזיות תקשורתית עלולה לפגוע באינטרס הציבורי, להוביל להשתקה של קולות ופגיעה בחופש הביטוי וכן עלולה להוות סכנה ממשית לקיום הדמוקרטיה. כמו כן, שימוש בעוצמת שוק התקשורת מהווה איום מסחרי והענקת יתרון מצמצם תחרות בכל ענפי הכלכלה.

סוגיה זו מעסיקה כיום מדינות רבות בעולם ביניהן בריטניה, איטליה, מקסיקו, ברזיל, ארגנטינה, יפן, צרפת, שווייץ, ספרד, ארצות הברית, אוסטרליה וכן ישראל^[2]. הקושי בהתמודדות עם הסוגיה נובע מעוצמת בעלי השליטה בגופי התקשורת; רגישות התחום וחשש להגבלת יתר שעלולה להוביל לצנזורה ופגיעה בחופש התחרות; מורכבות אופן מדידת הריכוזיות בתחום; וריבוי סוגי התקשורת והשינויים המואצים שמתרחשים בשנים האחרונות בעקבות ההתפתחות הטכנולוגית.

נושאים חשובים אחרים המתקשרים לנושא זה הם: עצמאות עיתונאית, הטיה תקשורתית וחופש העיתונות.

הסכנות הטמונות בריכוזיות התקשורת עבור החברה

כלי התקשורת (עיתונות כתובה, טלוויזיה, רדיו, אתרי אינטרנט וכו') הם כלים חשובים למימוש זכויות היסוד בקהילה דמוקרטית. לרמת תחרות גבוהה בשוק זה יש חשיבות רבה במימוש זכויות היסוד, ועל כן לעיתים הרגולציה בתחום אינה נובעת ממניעים כלכליים בלבד, אלא גם מהאינטרס הציבורי שבקיום שוק חדשות, רעיונות ודעות מגוון ופתוח על מנת לאפשר חופש ביטוי, ואת זכות הציבור לדעת.^[3]

ישנם מספר סוגי ריכוז בעלויות:

• ריכוז בעלויות ובעלויות צולבות - בעלות על כמה כלי תקשורת, למשל עיתון וערוץ טלוויזיה. את הבעלויות הצולבות ניתן לסווג למספר סוגים: בעלות אופקית היא בעלות על כלי תקשורת שונים, כמו עיתונים וטלוויזיה. בעלות אנכית היא בעלות על כלי תקשורת מאותה מדיה, למשל כמה עיתונים.

• בעלויות אלכסוניות - בעלות על כלי תקשורת וגם בעלות על עסקים כלכליים אחרים.^[3]

יש כמה סכנות חמורות הנשקפות לשוק התקשורת ולציבור מסוגי ריכוז בעלויות:

עבור ריכוז בעלויות ובעלויות צולבות: פגיעה בחופש הביטוי בחברה, צמצום של מגוון הדעות בציבור ופגיעה בשוק הדעות, צמצום של מידע וידיעות העומדים לרשות הציבור, יצירת דעת קהל שלילית כלפי גורמים פוליטיים או עסקיים משיקולים של בעל השליטה בכלי התקשורת, צמצום הביקורת החיצונית מצד השלטון ונבחרי הציבור, על כלי תקשורת או על בעל השליטה בו – משום שאלה יירתעו מכוחו. כמו כן, צנזורה פנימית של העיתונים וכלי התקשורת על-פי האינטרסים של בעל השליטה, צמצום אפשרי של הביקורת על השלטון בגין חוסר תחרות ובעלויות צולבות, העדר הפרדה בין הון לשלטון, ריכוז נתח שוק, שעלול לפגוע בתחרות בתחום ההפקות והיצירה, פגיעה בתחרות הכלכלית בשוק כלי התקשורת. לדוגמה, עיתון, עשוי להבליט תוכניות בערוץ טלוויזיה שבו יש לו אחזקות, על חשבון תוכניות בערוצים אחרים.^[3]

לעומת זאת, עבור בעלויות אלכסוניות הסכנות הן: ניסיון לעצב את דעת הקהל לפי אינטרסים כלכליים של בעל השליטה בכלי שידור ויכולת של בעלי השליטה להציג מצגים מוטים לצורכי שיווק של עסקים אחרים. יתרה מזאת, מניעת חשיפה ציבורית של עניינים הנוגעים לבעל השליטה, לרבות הימנעות מפרסום כתבות תחקיר העלולות לפגוע בעסקים אחרים שלו או בעסקים הקשורים אליו, סיקור חדשותי מוטה של תהליכים כלכליים שבהם יש לבעל השליטה אינטרס (כגון התנגדות לרפורמה אשר תביא להקטנת הרווחיות בענף שבו יש לבעל השליטה עסק), קיומו של תמריץ לבעלי השליטה להעביר עבודות הפקה לעסקים קשורים ובכך לפגוע בתחרות ובמגוון היצירתי בשוק ההפקה המקומי. סכנות נוספות עלולות לצוף מתוך קיום ניגוד עניינים במקרים שבהם הבעלים של קבוצת עסקים שיש לה הוצאה גבוהה על פרסום (ומעוניינת במחירי פרסום נמוכים) ושל כלי תקשורת (המעוניין במחירי פרסום גבוהים), הפחתת התחרות בעסקיו האחרים של בעל השליטה, למשל על-ידי תיאור שלילי של עסקים המתחרים בעסקים של בעל השליטה ויצירת מנוף הרתעה כלפי מתחרים, ניצול כוחם של בעלי השליטה לקבל אשראי יתר וליצירת מינוף פיננסי גבוה וצמצום או אי-סיקור של חדשות ואירועים המציגים עסקים של בעל השליטה באור לא חיובי.^[3]

ריכוזיות תקשורתית בישראל

בישראל פועלים מספר מצומצם יחסית של גופי תקשורת מרכזיים. מרביתם מוחזקים בידי גורמים דומיננטיים ביותר בשוק הכלכלה הישראלי, בעלי החזקות רבות וחשובות בתחומי תשתית חיוניים, וכולם אף מחזיקים ביותר מאמצעי תקשורת אחד. יתרה מזו, שוק התקשורת בישראל כיום בעל מבנה כלכלי הפסדי. כך, רק בעלי אמצעים כלכלים יכולים להחזיק בכלי תקשורת ו'אין כניסה' לגורמים חדשים. לכן, למרות ניסיונות להטלת הגבלות והרחבת המגוון, גובר הקושי בפתרון סוגיה זו.

גופי התקשורת המרכזיים בישראל כיום הם: כאן 11, קשת 12, רשת 13, עיתון "ידיעות אחרונות", קבוצת "הארץ", עיתון "ישראל היום".

בדו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת שהוגש לוועדת חוקה חוק ומשפט נאמר:

"...נראה כי הסכנה הטמונה בשימוש מניפולטיבי בעיתונות לשם קידום אינטרסים פרטיים, מקבלת בשנים האחרונות משנה תוקף. היעלמותם של עיתונים בבעלות ציבורית לטובת עיתונות בבעלות פרטית, ותוך ריכוז הבעלות במדיות התקשורת השונות (עיתונות כתובה, משודרת וטלוויזיונית) בידי אותם גורמים עצמם, נותנת בידי גורמים אלו יכולת להכתיב את סדר היום הציבורי...בשנות התשעים נוצר טיפוס חדש של מו"ל ישראלי. זהו מו"ל צעיר השולט על כמה כלי תקשורת - עיתון ארצי, מקומונים, זיכיון להפעלת טלוויזיה בכבלים, שבועונים, זיכיון לשירותי טלוויזיה [...] נוסף על הבעלות הצולבת על כלי תקשורת יש לו לעיתים קרובות גם אינטרסים כלכליים נוספים: הוצאות ספרים, חברות תקליטים, עסקי דלא-ניידי, חברות בנייה, מלונות, עסקי סחר בנשק. המו"ל החדש אינו חושש ואינו מהסס להתערב בשיקולי העריכה של העיתון. הוא מינה עצמו לעורך הראשי או לעורך האחראי ומפעיל בעצמו שיקולי עריכה...הסכנה הטמונה בהתערבות אינטרסנטית מצד בעלי ההון האוחזים בבעלות על אמצעי התקשורת, מקבלת משנה תוקף ככל ששוק העיתונות ריכוזי יותר, דהיינו ככל שבידו של מו"ל יחיד מרוכזים יותר כלי תקשורת, וככל שמצטמצם מספרם של המו"לים... הביטוי "ריכוזי" הינו הביטוי הנכון לענייננו שכן אין די בקיומם של כלי תקשורת רבים ומגוונים לשם הבטחת פלורליזם רעיוני וחופש העיתונות. זאת, שכן אם כל כלי התקשורת נשלטים על ידי אותם בעלי הון הרי שביכולתם של אלו לכוון את התכנים המתפרסמים בעיתונות כולה... תופעה זו של ריכוזיות השליטה והבעלות הצולבת, היא מן התופעות המאפיינות את שוק התקשורת הישראלי והיא ספגה ביקורת מצד כל המלומדים ומצד כל הוועדות שבחנו את שוק העיתונות בישראל...ככל שהדבר נוגע להבטחת הדמוקרטיה בישראל תופעת ריכוז הבעלות טומנת סיכון פוליטי רב משמעות שכן המתמודדים על שוק הדעות נאלצים "לעבור דרך" אותם גופים השולטים על העיתונות לשם הגעה אל כלל הציבור הרחב. בכך ניתנת בידי השולטים על ברז העיתונות היכולת לנווט את המערכת הפוליטית, להמליך פוליטיקאים אחדים ו"להעלים" פוליטיקאים אחרים"..."סיכון נוסף הנובע מריכוזיות שוק התקשורת הוא הזמינות של "קרטל דעות", קרי הסכמות בין הגופים השולטים על התכנים המסוקרים על ידם. על סוגיה זו עמדה גם ועדת צדוק בציינה כי "בעיה זו חריפה במיוחד במדינה שבה לא ניתן לסמוך על כוחות השוק ועל התחרות החופשית שיחשפו עד מהרה את כל ניגודי העניינים שהתגלו בעיתונות."..^[4].

עמדת בג"ץ

בג"ץ נדרש לסוגיה בעת שדן בעתירה של ד"ר שלמה כהן נגד לשכת עורכי הדין בישראל, שהוגשה לאחר שד"ר כהן ביקש לפרסם מאמר המבקר את ראשי הלשכה בביטאון הלשכה, והבקשה סורבה על ידי הוועד המרכזי של עורכי הדין. בפסק הדין כותב נשיא בית המשפט העליון, השופט מאיר שמגר:

"הסכנה ל"שוק הרעיונות" נובעת, בראש ובראשונה, מריכוזיות בשליטה באמצעי התקשורת. הפתרון לריכוזיות האמורה טמון בתכנון מבנה שוק השליטה בענף אמצעי התקשורת. פירושו של דבר כי מוטלות הגבלות על רמת השליטה של חברות מסוימות בסך כל אמצעי התקשורת. על ידי פיזור השליטה מובטח הגיוון בשליטה. ההנחה היא כי הגיוון בשליטה יסייע לקיומו של "שוק רעיונות" חופשי. דא עקא: השוק החופשי עלול להיכשל. עלול להיווצר "כשל שוק חוקתי" שבו חוג מצומצם של בעלי שליטה מכתיבים ומעצבים את "שוק הרעיונות". לשם כך מבקשים להקדים רפואה למכה ולמנוע את ריכוזיות השוק. המכשירים הטכניים למניעת ריכוזיות זו עשויים להיות מגוונים – החל בהתנאת רישוי אמצעי תקשורת בתנאים מסוימים וכלה בדינים ספציפיים של הגבלים עסקיים בכל הנוגע לאמצעי תקשורת."^[5]

סקירה היסטורית של ריכוזיות תקשורתית בישראל

העיתונות הכתובה

1990–2000

בעיתונות הכתובה היו אלו שנים של גידול הריכוזיות, בין היתר מפני שבשנים אלו נסגרו עיתונים מודפסים רבים:
חדשות (1993), על המשמר (1995), העולם הזה (1993), דבר (1996). תהליך זה, המכונה "מותה של העיתונות המפלגתית", הגדיל מאוד את ריכוזיות שוק העיתונות הכתובה (על הסיבות לתהליך הזה ניתן לקרוא כאן [1]). ב-1996 נסגר גם העיתון הכלכלי טלגרף.

יוצא מן הכלל לעניין זה היא הופעתו של העיתון "מקור ראשון" כגורם מפזר. עיתון זה הופיע לראשונה בשנת 1997, תחילה כשבועון ואחר כך כיומון, וזכה לכ-4% חשיפה ברבות הימים.

לאור כל זאת, הכריזה הרשות להגבלים עסקיים על ידיעות אחרונות כמונופולין ב-12 באפריל 1995^[6]., וחידשה את ההכרזה כעבור ארבע שנים^[6]. בהנמקה לכך כותב הממונה על ההגבלים העסקיים כי ידיעות אחרונות מספק מעל מחצית הגיליונות המודפסים של עיתונות עברית (הן בימות החול והן בסופי שבוע) ולפיכך מדובר במונופולין^[6]. לגבי ריכוזיות השוק קובע הממונה:"אם ניתן לזהות מגמות בשוק העיתונות בארבע השנים שחלפו (1995–1999), תהא התגברות הריכוזיות בענף - שהיה ריכוזי מלכתחילה - המרכזית שבהן". יש לציין כי הממונה מכיר כבר אז בחשיבות התקשורת באינטרנט, וחוזה לה התפתחות מכרעת בעתיד, ולכן מעדיף לחכות ולא להפעיל רגולציה על הענף, עד שיתבהרו התנאים הטכנולוגיים תחתם הוא פועל.

2000–2008

המגמה הבולטת בעשור זה היא ירידה בקריאת עיתונים מודפסים, ע"פ נתוני TGI:

העיתון	אחוז החשיפה בשנת 2000	אחוז החשיפה בשנת 2007	אחוז הפחת
ידיעות אחרונות	50.7	39.3	21.4
מעריב	27	17.4	35.55
הארץ	11	6.7	39
גלובס	4.1	3.3	19.5

נתונים אלו מראים את המשך התחזקות מגמת הביזור של העיתונות הכתובה העברית הישראלית. שכן למרות הפחת הכולל במספר קוראי העיתונים, אחוז קוראי "ידיעות אחרונות" מקרב קוראי העיתונים גדל. כך גם היחס בין מספר קוראי "הארץ" ו"גלובס" לבין מספר קוראי "מעריב", גם כאן גידול בחלק היחסי של העיתון הגדול יותר. יוצא דופן אחד הוא פריצתו לשוק של החינמון "ישראלי", הלה התחזק ביחס לעיתונים האחרים, ואכן מגמה זה תקבל משנה תוקף עם הפצתו של החינמון ישראל היום שתחל בשנת 2008, עוד על השפעת החינמון על הריכוזיות התקשורתית בישראל בהמשך. לאור כל אלה השאיר הממונה על ההגבלים העסקיים את קביעתו משנת 1999 לפיה ידיעות אחרונות היא מנופולין^[7].

באמצעי תקשורת אחרים חלה דווקא מגמה הפוכה, ראשית המדיה הדיגיטלית התפתחה מאוד. עלו לרשת אתרים המציעים לגולשים לכתוב בלוגים משלהם, בין היתר בנושאי תקשורת, חדשות ואקטואליה ((למשל:ישרא-בלוג, תפוז).יתרה מזו, פתיחתה של מדיה זו איפשרה העלת אתרי חדשות בעלות נמוכה בהרבה מהפצת עיתון יומי, כך למשל פתח העיתונאי יואב יצחק את האתר חדשות מחלקה ראשונה בשנת 2000, וזאת לאחר פרישתו ממעריב.

אחרי 2008

בעיתונות הכתובה, תקופה זאת התאפיינה בעלית החינמונים. כבר לפני תקופה זאת החלה החדירה של החינמון ישראלי כגורם מפזר ריכוזיות כמתואר מעלה. העיתון הגיע בשיאו לאחוזי חשיפה של כ-12%, כלומר יותר מעיתון "הארץ". העיתון נרכש על ידי שלדון אדלסון, אך השליטה אבדה לו בעקבות עניינים משפטיים (עוד על כך עיינו ערך ישראלי), והוא פעל להקמת החינמון "ישראל היום". ישראל היום החל להתפרסם ביולי 2007, ותוך כשמונה חודשים זינק זינוק מרשים עד הפיכתו לעיתון השני בגודלו בישראל^[8]. ע"פ נתונים שמפרסם אתר mako עולה כי גם בין 2008 ל-2010 המשיכה החלשות העיתונים המודפסים בתשלום והמשיכה התחזקות החינמונים^[9]

כל אלו הובילו להודעת הרשות להגבלים עסקיים בינואר 2010: "בדיקה שערכה רשות ההגבלים העסקיים לאחרונה העלתה כי כניסתו של "ישראל היום" לשוק הובילה לשחיקה משמעותית בנתחי השוק של ידיעות אחרונות ולשינויים מהותיים בשוק. לפי חוק ההגבלים העסקיים, בעל מונופולין הוא מי שמספק מעל למחצית מכלל האספקה לשוק. על פי ממצאי הבדיקה, ידיעות אחרונות מספקת פחות ממחצית מכלל האספקה ולכן אינה עוד בעל מונופולין^[7]." הודעה זו מהווה אסמכתה רשמית ל"שינויים מהותיים בשוק" שמורגשים מסוף העשור הראשון ותחילת העשור השני של המאה. יתרה מזו, הרשות קושרת ישירות בין אובדן המונופולין של ידיעות אחרונות לבין הגידול בנתח השוק של ישראל היום. מגמות שרווחו בעשור הקודם בשאר המדיה בולטות גם כאן: שיפור באחוזי ההאזנה לרדיו האזורי^[9]. גידול במידרוג של הבלוגים, כך למשל מדווח הבלוג של גיא בכור על 15000 כניסות ביום בשנת 2008, לעומת כמה אלפים שנתיים קודם^[10].

רדיו

ראשית המדינה עד שנות ה-70 של המאה ה-20

בראשית ימי המדינה פעלו בארץ שתי תחנות רדיו בשפה העברית, קול ישראל, ומ-1950 גם גלי צה"ל. מאחר ששתיהן בראשות המדינה, אין ביניהם תחרות ממש ולפיכך מדובר במצב של שידור ריכוזי מאוד.

שנות ה-70 של המאה ה-20 עד 1995

גורם מפזר ראשון לשוק הרדיו העברי בישראל הייתה תחנת ערוץ 7 (אומנם עוד לפניכן פעלה תחנת "קול השלום" אף היא במתכונת פירטית, אבל בשפה האנגלית).בסוף שנות השמונים החלה לשדר "ערוץ 7", וסיימה לפעול (מעל גלי האתר) בשנת 2003 לאחר שניסיונות להכשירה נדחו על ידי בית המשפט העליון, וכמה מראשיה נשפטו לעונשי מאסר בפועל וקנסות. התחנה הפסיקה לשדר על גלי האתר ועברה לשדר אך ורק באינטרנט (עוד על פרשה זו עיינו ערך ערוץ 7).
ערוץ זה היה המבשר של גל הקמת תחנות רדיו פיראטיות כגורם מפזר של שוק הרדיו בישראל. ב-1995 אותרו בישראל 35 תחנות רדיו פירטיות על ידי פרופ' יחיאל לימור^[11]. הרדיו הפיראטי התפתח בעיקר בקרב מגזרים שסבלו מתת-ייצוג ברדיו הריכוזי. כך למשל זוהו מספר רב של תחנות רדיו המופנות למאזינים החרדים, ותחנות רדיו המופנות למאזינים באזור גאוגרפי מסוים, בעיקר אזור הדרום^[12][13].

1995–2008

שינוי גדול בריכוזיות שוק הרדיו העברי חל בשנים אלו עם פריצתו לשוק של הרדיו האזורי במסגרת הרשות השנייה. תחנות רדיו אזוריות מטיבן הן גורם מפזר משום שתחום השפעתן מוגבל לאזור ג"ג מסוים. בסוף שנת 2005 עלו לאוויר תחנות אזוריות ירושלים, בחיפה, בשרון ובאילת^[13]. כלומר אזורים המרוחקים מאזור המרכז, בכך נמצא הרדיו האזורי נכנס לוואקום שהתיר אחריו הרדיו הריכוזי, ונגס בנתח השוק של הרדיו הפיראטי. תחנות אלו זכו לאחוזי ההאזנה גבוהים, ובשנת 2006 הודיעה הרשות השנייה כי "כיום מהווה הפרסום ברדיו כ-6% מעוגת הפרסום הכללית, כאשר נתח פרסום הרדיו האזורי מתוך נתח הרדיו בכלל הוא כ-40% (על פי נתוני איגוד המפרסמים לשנת 2006)"^[13].כלומר נתח משמעותי מאוד מהשוק.

אחרי 2008

בנושא שידורי הרדיו, חל פיזור באחוזי ההאזנה, תחנות הרדיו האזורית של הרשות השנייה שמרו על יציבות באחוזי ההאזנה, בעוד רשות קול ישראל והרשתות הצבאיות חוו שחיקה מתמדת באחוזי ההאזנה שלהם. כתוצאה מכך הפך הרדיו האזורי למדיה הקולית המובילה באחוזי ההאזנה בישראל^[14].

טלוויזיה

1968–שנות ה-80

ב-1968 הוקם הערוץ הראשון ונשאר מונופולין ממלכתי עד שנות ה-80

שנות ה-80

בשנים אלו החלו לצוץ בישראל תחנות כבלים פירטיות כגורם מפזר. תחנות אלו היו מוגבלות בזמן והיקף הפעילות של והתרכזות בעיקר בהקרנת סרטי ערב.

הכלים הקיימים בישראל להתמודדות עם ריכוזיות בתחום התקשורת

החזקת גופי תקשורת בישראל כיום מוגבלת על ידי חוק הרשות השנייה, דיני תחרות והגבלים עסקיים, והחוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות.

חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן-1990

החוק עוסק באסדרת תחום שידורי הרדיו והטלוויזיה.

החוק מגדיר קריטריונים לזכאות רישיון שידורים: תאגיד רשום בישראל, 26% לפחות בידי תושבי ישראל שהם גם בעלי אזרחות ישראלים, או תאגידים רשמיים בישראל שמתקיימים בהם התנאים הנ"ל. בעל הרישיון לא הורשע בעבירה שלדעת היועמ"ש יש עמה קלון, אינו סוכן פרסום או סוכן של מצבע, אינו תאגיד שאחד ממטרותיו או פעולותיו העיקריות הינה רכישת אמצעי פרסום. כמו כן בעל זיכיון אחר, תאגיד שהוא עיתון לא יאושרו. הוועדה תפסול במרכז בקשה שנוגדת את טובת הציבור או בקשה מטעם מפלגה או נציג או שלוח של מפלגה או של גוף אחר, שלדעת הוועדה, עלולה להשתמש בשידורים לקידום המטרות המיוחדות של מפלגה או הגוף האמור.

רובד נוסף בו פועל החוק לטובת מניעת ריכוזיות הוא חובות הנוגעות לתוכן שידורי חדשות ואופן הפקתן.

דיני תחרות והגבלים עסקיים

החוק תואם את חוק התחרות הכללית ופועל בשלושה מישורים: טיפול בהסדרים כובלים ("קרטל"), מונופולין והתערבות במיזוגים^[15].

התערבות הממונה על ההגבלים העסקיים בשוק התקשורת

הממונה על ההגבלים העסקיים רשאי להגדיר עסק מסוים כמונופול בשוק מסוים תחת כמה תנאים, החשוב שבהם הוא שליטה של מעל 50% מנתח השוק מסוים באזור מסוים. על מונופול רשאי הממונה להשית הגבלות מסוימות, וזאת כדי לשמור על חופש התחרות^[16]. הממונה על ההגבלים העסקיים הכריז ב-12.04.95 על ידיעות אחרונות כ"מונופולין בשוק העיתונות היומית בעברית". חמש שנים אחר כך (13.04.99) חידש הממונה את ההכרזה. בתחילת שנת 2010 ביטל הממונה את ההכרזה: "בדיקה שערכה רשות ההגבלים העסקיים לאחרונה העלתה כי כניסתו של "ישראל היום" לשוק הובילה לשחיקה משמעותית בנתחי השוק של ידיעות אחרונות ולשינויים מהותיים בשוק. לפי חוק ההגבלים העסקיים, בעל מונופולין הוא מי שמספק מעל למחצית מכלל האספקה לשוק. על פי ממצאי הבדיקה, ידיעות אחרונות מספקת פחות ממחצית מכלל האספקה ולכן אינה עוד בעל מונופולין^[7]."

בשנת 2002 מנע הממונה מ"פישמן אחזקות" להעלות את אחוזי הבעלות על ידיעות אחרונות מ-25% ל-35% משום שלקבוצה זו שליטה בעיתון "גלובס"^[17].

התקשורת בחוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות 2013 (חוק הריכוזיות)

חוק הריכוזיות נכנס בשנת 2013 על בסיס ממצאי הוועדה להגברת התחרותיות שקבעה שהמשק בישראל מתאפיין בריכוזיות על-ענפית יתרה^[18]. אחד מביטוייה הוא שליטה בשיעור ניכר של נכסים ריאלים ופיננסים במשק על ידי מספר מצומצם של אנשי עסקים. שליטה זו, לפי קביעתם, מושגת בחלק ניכר מהמקרים באמצעות קבוצות עסקיות המוסדרות במבנה פירמידלי. המטרה העיקרית הייתה הגברת התחרות הענפית והפחתת הריכוזיות הכלל-משקית באמצעות פישוט המבנה של הקבוצות העסקיות הפועלות בישראל וביזור השליטה במשק. סוגיית השליטה בעיתונים השתלבה בהמלצות, מתוך תפישה שזו שקולה, מבחינת חשיבותה הציבורית, להחזקה בתשתית חיונית, ולכן הקצאת זכות זו מעלה חשש להגברת הריכוזיות הכלל משקית.

חוק הריכוזיות מתייחס לעיתונים יומיים ארציים, שידורי חדשות ושידורים כללים כגורמים ריכוזיים. גורם שהוגדר ריכוזי לא נדרש לכל פעולה מצידו. כאשר יגיש בקשה למתן הקצאה נוספת או חידוש הקצאה קיימת הרגולטור שממונה על התחום מחויב 'לשקול שיקולי ריכוזיות'. כלומר, לבדוק האם אישור ההקצאה עלול לחזק את כוחו והשפעתו של הגורם, האם מניעת ההקצאה עלולה לפגוע בציבור או בשוק. הרגולטור רשאי להחליט לבדו על מניעת ההקצאה. במידה ורוצה לאשרה, או אינו בטוח, עליו להתייעץ עם הממונה על צמצום הריכוזיות. הסמכות לקבלת החלטה בידי הרגולטור וסמכותו של הממונה היא לייעוץ בלבד. הסיבה לבחירה במבנה זה הוא חשש לפגיעה בתחום, למשל, אם לגורם ריכוזי טכנולוגיה חדשנית, מניעת השתתפותו בשוק עלולה למנוע מכניסת הטכנולוגיה לשוק^[19].

בשבע השנים בהן חל החוק, פורסמו חוות דעת של הוועדה לצמצום הריכוזיות בנוגע לתחום התקשורת סביב שאלת איחוד ערוץ עשר וקשת^[20]. מסקנות מחקרה בסוגיה קבעו שמחזיקי הערוץ בעלי מאפיינים ריכוזיים מאוד, אך בהיעדר המיזוג ישנה סבירות גבוהה לסגירת ערוץ עשר שתגרום לצמצום המספר הקטן של אמצעי התקשורת הקיימים. על כן, המליצה הוועדה על אישור המיזוג. אירוע זה מדגיש את החסר בחוק הקיים, את ייחודיות ומורכבות מבנה התקשורת בישראל כיום והצורך המשמעותי והדחוף בהתאמת המנגנון לאסדרתו.

ניסיונות מדינתיים להסדרת השליטה בשוק התקשורת

כאמור בפתיח מרכז מחקר ומידע של הכנסת הציג את הסיכונים הכרוכים בשוק תקשורת ריכוזי. לאור מחקרים אלא ודומים להם שנעשו לאורך השנים ניסיונות מדינתיים לפיזור שוק התקשורת בישראל. כך למשל הוקמה בפברואר על ידי שר המשפטים ושר הפנים בפברואר 1996 "הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות", הידועה בכינויה "ועדת צדוק", והגישה את מסקנותיה בספטמבר 1997. בין מסקנות הוועדה כאלה הקשורות לריכוזיות התקשורת:

• להגביל את הריכוזיות בתחום העיתונות הכתובה ולמנוע בעלות צולבת על כלי תקשורת כתובה ומשודרת.
• ההסדר החקיקתי הקיים בנושא העיתונות, מורשת התקופה המנדטורית, איננו הולם שיטת ממשל דמוקרטית.
• הוועדה המליצה, בין היתר, לבטל את הדרישה לקבלת רישיון כתנאי מוקדם להוצאה לאור של עיתון...החשש לשימוש לרעה בדרישת רישוי כללית, המאפשרת מניעה מוקדמת גורפת, בעיקר בחברה שסועה ומקוטבת, חמור הרבה יותר מן הסכנות המשמעותיות שיש בפרסומים לא-ראויים.
• לקבוע הגבלות לבעלות על עיתון, שתהיה אסורה על מי שהורשע בעבירה שיש עימה קלון.
• אין לקיים בידי גורם כלשהו ברשות מבצעת, ובכלל זה רשות צבאית ומינהלית, סמכות לסגור עיתון לתקופה קצובה או לצמיתות
• לעגן בחקיקה איסור על "מתן הוראה לעיתונאי להפר את כללי האתיקה או לפעול באופן המחייב הפרה של כללי האתיקה"

המלצות הוועדה לא יושמו באופן ממשלתי. ניסיונם של חברי כנסת ליישם את הצבעת החוק באמצעות הצעות חוק פרטיות לא צלח^[21].

ריכוזיות תקשורתית בעולם

בריטניה

בריטניה הטילה את הסמכות לפיקוח והגנה על התחרות בתעשיית התקשורת על חברת אופקום (OFcom)[1]. הבחירה בגוף חיצוני לממשלה היא לטובת הבטחת תקשורת חופשית שאינה תלויה ומושפעת מהשלטון. כיום אחד מתפקידיה הוא לבדוק השפעת תוכניות הBBC על חברות מתחרות בשוק התקשורת הבריטי. בנוסף, החברה פועלת במספר דרכים לטובת תמיכה בשדרני שירות ציבורי והבטחת היצע רחב של ערוצי תקשורת איכותיים[2]. דוגמאות לצעדים שננקטו בנושא בשנים 2018–2019 :

• שונו הנחיות לסיוע בקידום הפקות טלוויזיה, כך שיחולקו היתרונות הכלכליים והתרבותיים של הטלוויזיה ברחבי המדינה.
• חולקו 12 רישיונות נוספים להקמת תחנות רדיו, קבועות וקצרות מועד.
• קודמה חקיקה שתאפשר הקמת מאות ערוצי רדיו נוספים.

שוק התקשורת בבריטניה כפוף גם כן לרשות התחרות והשוק הבריטית (CMA) הפועלים לקידום התחרות בשוק לטובת הצרכנים. בתחום אחריותם: חקירת מיזוגים בין ארגונים, לוודא שאינם פוגעים בתחרות; חקירת שווקים שלמים במידה ויש חשש לבעיה בתחרות או בצרכנות; לנקוט פעולה נגד עסקים ויחידים הלוקחים חלק בקרטל או התנהלות אנטי-תחרותית; הגנה על צרכנים משיטות מסחר לא הוגנות; עידוד הממשלה ורגולטורים אחרים להשתמש בתחרות אפקטיבית לטובת הצרכנים. הרשות פועלת כמחלקה עצמאית ללא שר. העבודה שלהם מפוקחת על ידי מועצה, ומובלת על ידי מנכ"ל וצוות בכיר. החלטות בעיני חקירות לעיתים נעשות על ידי חברי פאנל עצמאיים.

לשר הממונה יש הסמכות לפרסם "הודעת התערבות" בהליך העבודה של רשות התחרות, אם הוא סבור כי במיזוג מסוים כרוכים היבטים ש אינטרס ציבורי. על פי תוצאות הבדיקה, שתיערך על ידי אופקום רשאי השר לקבוע אם לאשר את המיזוג, לסרב או להתנות אותו בתנאים. כמו כן, לשר התקשורת סמכות מיוחדת להתערב ולהורות על בדיקה מיוחדת במקרים בהם יש חשש להשפעה על אינטרסים ציבוריים.

באפריל 2017, לאחר הצעת הרכישה של רופרט מרדוק על קבוצת התקשורת SKY, שרת התקשורת הבריטית דאז הטילה על OFcom ועל CMA את האחריות לערוך בדיקה מקיפה מחשש שעסקה זו עשויה להעניק למרדוק יותר מדי כוח ולפגוע בטובת הציבור[3]. בבחינת המיזוג ערכה אופקום בדיקה על השפעת מרדוק ובניו על אופי ותוכן השידורים בעזרת ראיונות עם הכירים בחברה, במטרה להעריך את מידת השפעתם בקבלת ההחלטות בדירקטוריון. כמו כן ערכה ניתוח תחרות מעמיק בו בחנה כיצד ישפיע המיזוג על זמינות, חשיפה והצריכה של התוכן העיתונאי-חדשותי בבריטניה.

אופקום פיתחה שיטת ניתוח חוצת פלטפורמות שמאפשרת להשוות בין מידת החשיפה בפועל של הציבור למקורות חדשותיים שונים וקבעה "מדד החשיפה המשוכלל". מדובר בשיטת ניתוח חוצת פלטפורמות שמאפשרת לדעת הן את נתח הקהל והם את מידת השפעתו על עיצוב דעת הקהל. המדד נקבע בעזרת סקר נרחב בו מתבקשים המשיבים לציין את מקורות החדשות מהם ניזונים ולדרג את חשיבותם ומידת אמינותם בעיניהם.

בשנת 2020 ערכה CMA מחקר בנושא ריכוזיות בשוק הפרסום הדיגיטלי וקראה להחיל רגולציה פרו-תחרותית כדי להחליש א כוח השוק של גוגל ופייסבוק. מחקרם העלה שב-2019 שוק הפרסום הדיגיטלי הכניס 14 מיליארד פאונד. כ-500 פאונד על כל משפחה. בערך 80% מהכנסות אלו היו של גוגל ופייסבוק. ממשלת בריטניה קיבלה את ממצאי והמלצות חברת הCMA והכריזה קידום רגולציה.

גרמניה

רשות התקשורת הגרמנית כוללת 14 נציבויות בעלות סמכויות ותחומי אחריות שונים. 'הנציבות לקביעת ריכוזיות בתחום התקשורת' (KEK) ממונה על פיקוח ציות גופי השידור לתקנות הנוגעות להבטחת מגוון הדעות בשידורים הארציים, ובסמכותה לקבל החלטות רלוונטיות למטרה זו.

בעלויות גופי שידור בגרמניה מוגבלות על ידי חוק איסור הגבלת התחרות (GWB) וכן כפופות לחוקים ייעודיים המוסדרים באמנת השידור המדינית ((RStV. במצב של הפרת חוקי הגבלת התחרות, רשות הפיקוח המוסמכת מחויבת להתייעץ עם KEK לפני קבלת החלטה והפעלת המנגנונים הסטנדרטים. במטרה לשמור על מעקב תמידי, אחת לשלוש שנים מפרסם KEK דוח ריכוז תקשורתי על התפתחות ריכוז התקשורת ואמצעים לשמירה על מגוון הדעות בשידור הפרטי.

החוקים הייעודיים מגבילים גורמים לרכוש כוח דעה דומיננטי, המוגדר כנתח קהל ממוצע של 30% ואף 25% אם לחברה מעמד דומיננטי בשוק אחר הקשור לתקשורת. בעת ניתוח והערכה של הנתונים נלקחים בחשבון גם קשרים משפחתיים קיימים.

קישורים חיצוניים

• איתמר ב"ז, מפת הבעלויות בתקשורת הישראלית, באתר העין השביעית, 2 בדצמבר 2014
• תמיר אגמון ועמי צדיק, ‏תיאור וניתוח הבעלויות על כלי התקשורת בישראל, באתר מרכז המחקר והמידע (ממ"מ) של הכנסת, 9 ביוני 2013
• ועדת צדוק, באתר "העין השביעית"
• ריכוזיות תקשורתית, באתר אנציקלופדיה בריטניקה (באנגלית)

הערות שוליים

1. דפנה ברק, חופש הגישה לאמצעי-תקשורת - איזון אינטרסים בתחומי הזכות לחופש-ביטוי, עיוני משפט יב(1), 1987, עמ' 183-204 doi: https://www.nevo.co.il/books/כתבי%20עת/כתבי%20עת/עיוני%20משפט/כרך%20יב/iyunei-mishpat-12-1-183.pdf
2. Eli M. Noam, Introduction, Who Owns the World's Media?: Media concentration and Ownership Around the World, Oxford University Press, 2016, עמ' 3
3. תמיר אגמון, עמי צדיק, ניתוח ההשלכות הכלכליות של ריכוזיות ובעלויות צולבות על כלי התקשורת, אתר הכנסת, מרכז המחקר והמידע המחלקה לפיקוח תקציבי של הכנסת, 2011
4. דן להב, חופש העיתונות בישראל, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מוצג באתר חדשות מחלקה ראשונה
5. בגץ 6218/93 ד"ר כהן, עו"ד נ' לשכת עורכי הדין, פ"ד מט(2) 529
6. ידיעות אחרונות - בעל מונופולין בשוק העיתונות היומית בשפה העברית, הכרזת מונופולין בהתאם לסעיף 26 (א) לחוק ההגבלים העסקיים התשמ"ח - 1988, 13.04.99
7. הממונה על הגבלים עסקיים הודיעה לידיעות אחרונות על ביטול הכרזתה כמונופולין בשוק העיתונות היומית בעברית, הודעה לעיתונות, הרשות להגבלים עסקיים
8. איילה צורף, עלייה בחשיפה של "הארץ". "ישראל היום" עקף את "מעריב", באתר הארץ, 29 ביולי 2008
9. לי-אור אברבך, ‏מגמת ההיחלשות בעיתונות המודפסת מתמתנת, באתר ‏מאקו‏, 27 בינואר 2010
10. [1=http://www.gplanet.co.il/prodetailsamewin.asp?pro_id=900 ריאיון עם גיא בכור] אתר Gplanet
11. עוד על נושא זה עיינו ערך רדיו פיראטי
12. ראו את הודעת הרשות השנייה בדבר הצורך אותו היא מזהה.
13. הקמת הרדיו האזורי, אתר הרשות השנייה
14. פירוט אחוזי האזנה לתחנות הרדיו האזורי לאורך השנים, מאתר הרשות השנייה
15. אסף וינר ותהילה שוורץ אלטשולר, ריכוזיות בשוק התוכן העיתונאי-חדשותי, מחקר מדיני 138, המכון הישראלי לדמוקרטיה, ינואר 2020, עמ' 54
16. חוק ההגבלים העסקיים, משרד התמ"ת
17. שטרום: אחזקות פישמן ב"ידיעות אחרונות" - עד 25%, באתר ynet, 31 באוקטובר 2002
18. הוועדה להגברת התחרותיות במשק - המלצות סופיות והשלמה לדו"ח הביניים. מרץ 2012
19. חוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד-2013*. סעיפים 4,5
20. חוות דעת הוועדה לצמצום הריכוזיות בעניין הענקת רישיונות שידור במסגרת מיזוג רשת מדיה וערוץ עשר, ינואר 2019
21. ועדת צדוק, אתר העין השביעית