איגרות חוב חברתיות

איגרות חוב חברתיות (בראשי תיבות, אג"ח חברתיות); באנגלית: "Social Impact Bonds" או SIBs וידועות גם בשם Pay for Success, הן איגרות חוב המונפקות על ידי גורמים פרטיים ומוצעות למשקיעים. הכסף שמגויס במסגרת האג"ח, מושקע בקידום פרויקטים חברתיים, לרוב ממשלתיים או עירוניים. איגרות חוב חברתיות הן אחד התחומים של "השקעות אתיות" או "השקעות אימפקט".

מבחינה משפטית-עסקית, איגרות החוב החברתיות מונפקות על ידי שותפות פרטית-ציבורית (Public Private Partnership=PPP) לטובת הפעלה של התערבות (לרוב הספקת שירות), מוגבלת בזמן, לצורך פתרון בעיה חברתית נתונה, הנמדדת ומתוגמלת על בסיס תוצאותיהן בצמצום הבעיה החברתית.

הפרויקט ומדדי ההצלחה שלו מוגדרים על ידי הממשלה או רשויותיה או בשיתוף עם הגורם הפרטי ויכולים להיות בכל תחום חברתי, ובעיקר בתחומי הרווחה, הבריאות והחינוך, כגון שיקום אסירים, קידום בעלי מוגבלויות, סיוע לנוער בסיכון, ועוד. המודל התפתח בעיקר באנגליה ובארצות הברית, והחל להתרחב גם בישראל.

על פי רוב, המודל מערב שלושה גורמים:

1. הממשלה וגופיה או רשות מקומית
2. גורם מממן ומנהל והמשקיעים מטעמו
3. גורם נתמך, פרויקט נבחר. שיתוף הפעולה בין שלושת הגורמים מאפשר קידום של מטרה ציבורית באמצעות השקעה פיננסית המשלבת שיקולי רווח לצד תרומה חברתית.

מדידת תשואה של איגרות החוב החברתיות

הגורמים המשתתפים באגח חברתיות

התשואה של איגרות חוב חברתיות מתבססת על בסיס הצלחה של פרויקט: אם הפרויקט מצליח, תחזיר הממשלה למשקיעים את הקרן ותשואה על הקרן בהתאם לשיעור ההצלחה הנמדדת, ותשלומים אלו והתזרים הפנוי שנוצר בגינם, ישמשו להחזר ההשקעה שביצעו משקיעי הפרויקט. ככל שתוכנית ההתערבות מוצלחת יותר, כך יגברו ההחזרים ותגדל התשואה למשקיעי הפרויקט כאשר לרוב, נקבעת תשואה מוגבלת למקרה של הצלחות גבוהות במיוחד. במידה והפרויקט לא הצליח, המשקיעים עשויים לאבד חלק או את כל השקעתם בפרויקט.

איגרת חוב חברתית מול איגרת חוב רגילה

על אף שמן, איגרות החוב החברתיות אינן זהות לאיגרות חוב המוכרות בשוק ההון, וזאת משום שאין ריבית ותשלומים קבועים מראש, אלא שהתשואה היא תוצאתית ואינה ידועה מראש. בנוסף, לא מובטח למשקיעים החזר ודאי של השקעתם הראשונית, או תשואה מינימלית כלשהי. בשל מבנה השקעה זה, קיים תמריץ חזק מאוד לטייב ולייעל את הפרויקט.

בסוף הפרויקט - המוגבל בדרך כלל למספר שנים ולמספר מחזורי התערבות - מועבר הידע שנצבר לגופים הציבוריים והחברתיים. בכך משמשת איגרת החוב החברתית גם כלי לפיתוח תוכניות התערבות עתידיות עבור גופים ציבוריים ולבחינת שינויי מדיניות.

הבסיס הרעיוני למודל

בעשורים האחרונים, ממשלות רבות בעולם משתמשות בעמותות ובגופים פרטיים כגורמי ביצוע כחלק ממדיניות לייעול השירות הציבורי. מקורות המימון לפעילותם הוא בעיקר כספי ממשלה ורשויות מקומיות וכן כספי תרומות ופילנתרופיה. ארגונים אלו - בשל קושי ארגוני או ניהולי או מגבלה רגולטורית - מצויים לרוב בקושי תקציבי ומחסור במקורות מימון על אף התרומה האדירה שלהם לקידום החברתי. במקביל, ארגונים אלו הם בעלי אפיונים דומים לאלו של עסק ונדרשים לניהול מקצועי ושיקולי מימון ותקציב קפדניים. לאור האתגרים התקציביים, פעמים רבות גופים אלו אינם מודדים את מידת ההצלחה שלהם בהובלת שינוי חברתי, וכך למעשה, לא ניתן לייעל את השירותים. בנוסף, זהו מצב בו חסרים מתווכים פיננסיים מקצועיים היודעים לשכלל את מקורות ההון ולפתח כלים פיננסיים לצד ידע מקצועי ניהולי.

הגורם המרכזי במודל היא הממשלה והרגולטורים הפועלים מטעמה שכן תמיכה באמצעות הסרת חסמים רגולטורים, יזמה ופיתוח תפיסה חדשנית מאפשרים קידום חברתי לצד הפקת יתרונות כלכליים למשקיעים. הממשלה לא מבצעת את הפרויקטים המוצעים בעצמה, מסיבות שונות, בין היתר משום שמדובר בתוכניות שנכשלו, או שמדובר בפרויקט ניסיוני חדש, והממשלה מעדיפה להעביר סיכון זה לגורם חיצוני ולתגמל אותו רק אם הפרויקט הצליח על פי מדדים שנקבעים מראש.

אג"ח חברתיות בעולם

הפערים בעולם בין מדינות בהן קיים אג"ח חברתי לבין כאלה שטרם שילבו זאת, הוא עצום. המדינות העיקריות והראשונות אשר אפשרו הנפקת אג"ח חברתיות הן: קנדה, ארצות הברית, בריטניה וסקוטלנד, אירלנד, גרמניה, הודו, אוסטרליה, דרום אפריקה, מוזמביק, אוגנדה וישראל. בשנים האחרונות הצטרפו מספר מדינות אפריקה, יפן ומדינות בדרום אמריקה.

נכון לשנת 2019, קיימות בעולם כ-146 איגרות חוב חברתיות^[1], אשר גייסו עד כה כחצי מיליארד דולר.

בבריטניה, הנושא מפותח ומוכר על ידי הממשלה^[2], וקיימות הנחיות מדויקות והדרכה באתר ייחודי^[3]. הממשלה מקדמת יזמות בתחום האג"ח החברתיות והיא בעלת תפקיד חשוב בעיצוב התחום והתמריצים בו. הוענקו תמריצים כלכליים ומיסויים המקלים עם ארגונים חברתיים המקיימים פעילות עסקית, והוקמו מתווכים פיננסיים-חברתיים.

בארצות הברית קיימות מגוון אפשרויות השקעה שמטרתן תשואה כספית לצד השפעה חברתית. הממשלה הפדרלית מעודדת התפתחות התחום^[4] ויזמה הסדרים מיוחדים המעניקים למשקיעים תמריץ להשקיע בתחומים הסובלים מתת השקעה. המעורבות הממשלתית מאפשרת זיכויי מס, מתן היתרים, חקיקה המאפשרת למלכ"רים להנפיק אג"ח למימון פעילותן והריבית פטורה ממס וכן השקעות ישירות של הממשלה בתוכניות פדרליות המעודדות השקעות חברתיות^[5].

באוסטרליה, קיימת מודעות גבוהה מאוד לתחום, והממשלה הקימה משרד להשקעות חברתיות^[6] המעודד מעורבות והשקעות^[7] באמצעות פרסום מדריכי פעולה, מודלים למימון, הנחיות ומצגות וכן הטבות מס ותמיכה באמצעות אינקובטורים מסייעים.

בישראל

מדינת ישראל הייתה בין המדינות הראשונות בעולם בה התפתח תחום האג"ח החברתיות, כבר בשנת 2013, עם הקמתה של החברה לתועלת הציבור הראשונה שהציעה אג"ח חברתי, SFI - Social Finance Israel^[8], חברה אחות לחברה הבריטית SF UK ולחברה האמריקאית SF US שהקים סר רונלד כהן, אשר הוגדר בתקשורת כאב הרוחני של ההשקעות החברתיות^[9]. המשקיעים בישראל באג"ח חברתיות הם לרוב משקיעים בעלי הון, ניסיון והכרות עם מכשירים פיננסיים ומימוניים ובעלי מודעות חברתית ורצון לתרום. נכון לשנת 2019, בישראל, האג"ח אינן מוצעות לציבור הרחב.

מדינת ישראל טרם הכריזה על מדיניות סדורה ורשמית בעניין אג"ח חברתיות, אולם משתפת פעולה בתחומים מסוימים עם גופי השקעה חברתיים כגון SFI^[8] בפרויקטים של תגבור לימודי מתמטיקה בבתי ספר תיכוניים באוכלוסייה הבדואית, צמצום סוכרת מסוג 2, צמצום נשירה מההשכלה הגבוהה בתחום המדעים, ועוד.

ביקורת על אג"ח חברתיות

על אף המענה החדשני שנותנות איגרות החוב החברתיות, הרי שקיימות מספר ביקורות על מכשיר פיננסי חברתי זה:

1. השקעה ראשונית: הפרויקטים רחבי היקף וזקוקים להשקעה ראשונית גבוהה מאוד בדרך כלל, ודורשים ניהול קפדני ופיקוח צמוד.
2. השקעה אקסקלוסיבית: נכון להיום, מדובר בהשקעה המתאפשרת לגורמים מתוחכמים בלבד ואינה מוצעת לציבור הרחב.
3. בעיות מדידה: לעיתים מדידת הצלחת פרויקט אינה מובהקת או ברורה ומדדי ההצלחה קשים להערכה או משתנים, נתון המייצר קושי ומאריך את זמן הפיתוח של הפרויקטים.
4. אי הצלחה: אם הפרויקט לא הצליח, הרי שההשקעה יורדת לטמיון ואינה מוחזרת למשקיעים, וזו תיחשב תרומה מבחינתם. בכך מהווה האיגרת הלכה למעשה השקעת הון סיכון ולא השקעת אג"ח מובהקת.
5. מוטה תוצאות: על מנת להראות הצלחה של פרויקט, יטו יזמיו לטפל במקרים הקלים יותר ויזנחו את הבעייתיים אשר עלולים לפגוע בתוצאות, אם כי בהסכם עם הגורם הממשלתי יש לרכיב זה הגנות.
6. שינוי מדיניות: הממשלה עלולה לשנות מדיניות תוך כדי קיומו של הפרויקט ולשנות את מטרותיו או את מדדי ההצלחה שלו ובכך לידון אותו לכישלון. בהסכם עם הגורם הממשלתי ישנה התחייבות חוזית להגן על המשקיעים במקרה של שינוי מדיניות.
   

כלים לעידוד הנפקת אג"ח חברתיות

מספר דרכים מוצעות לממשלות על מנת לקדם ולעודד הנפקת אג"ח חברתיות:

1. הסרת חסמים רגולטורים על מנת לאפשר לגופי השקעה נוספים להיכנס לתחום.
2. הקמת קרן ממשלתית לתשלום בגין תוצאות חברתיות מוכחות.
3. העצמת ההשפעה האפקטיבית של הממשלות על התוכניות החברתיות המקודמות.
4. יצירת תמריצים כלכליים כגון השקעה ראשונית מצד הממשלה, הקלות במס והיתרים לגיוס כספים.
5. יצירת מודלים וסטנדרטים לרבות מידע נגיש לציבור לבניית אג"ח חברתיות.
6. הקמת חממות או אינקובטורים לתמיכה בגופים המציעים אג"ח חברתיות.

דוגמאות לכל אחת מהדרכים לעיל מצויות במדינות שונות, ובמיוחד בבריטניה, ארצות הברית ואוסטרליה. בנוסף, מציעה חברת SFI להעלות את המודעות להשקעות חברתיות באמצעות הסדרת מדיניות המיסוי למשקיעים באג"ח חברתיות, רתימת מקורות הון שאינם בשימוש כגון חשבונות בנק רדומים לטובת השקעות, והקמת קרן תשלומים לאג"ח חברתיות^[10].

קישורים חיצוניים

• ליאור דטל, אג"ח חברתיות: משקיעים יפעלו להגברת לימודי המתמטיקה ברהט, באתר TheMarker‏, 27 בינואר 2019
• איתן אבריאל, אג"ח אימפקט ישנה את העולם (ואת תיק ההשקעות שלכם), באתר TheMarker‏, 5 בדצמבר 2017
• שירי דובר, ‏פרויקט אג"ח חברתיות ישלב אימהות יחידניות בשוק העבודה?, באתר גלובס, 19 באוקטובר 2017
• יניב פרידמן, אגרת חוב חברתית, כלי אפקטיבי להזרמת הון חדש למגזר החברתי, באתר פאנדר, 7 באוגוסט 2017
• גיל קליאן, אג"ח חברתית שנייה בישראל - תנסה לגייס 20 מיליון שקל למניעת סוכרת, באתר כלכליסט, 15 במרץ 2016
• ארגון ה-OECD: להבין מהן איגרות חוב חברתיות, סקירת מדינות ה-OECD, מאי 2016
• ארגון ה-OECD: השקעות חברתיות - יזמות ומימון של ה-OECD
• ארגון האו"מ: איגרות חוב חברתיות (מימון מבוסס תוצאות): סקירה.
• יהודית קאהן, דורון לביא ויואב פישר, תועלות אג"ח חברתית להורדת רמת האבטלה בקרב חרדים, מכון ירושלים לחקר ישראל, 2015

הערות שוליים

1. SFI UK, איגרות חוב חברתיות בעולם
2. ממשלת בריטניה, הנחיות - מהן אג"ח חברתיות, באתר https://www.gov.uk
3. UK government, מהן אג"ח חברתיות? סרטון
4. US National Advisory Board on Impact Investing, כיצד צעדים חכמים של מדיניות יכולים לטלטל את ההשקעות החברתיות ומדוע זה דחוף, ‏יוני, 2014
5. יד הנדיב, תקציר דו"ח "שוק חברתי לישראל" שנכתב על-ידי יד הנדיב, באתר http://wiki.sheatufim.org.il/
6. ממשלת אוסטרליה, המשרד להשקעות חברתיות, באתר https://www.osii.nsw.gov.au/
7. משרד האוצר, אוסטרליה, נייר עמדה בנושא השקעות חברתיות באוסטרליה, ‏27.2.2017
8. אתר החברה לתועלת הציבור SFI, באתר http://www.socialfinance.org.il/
9. Financial Times, איגרות החוב החברתיות הגדולות בעולם, באתר https://www.ft.com, ‏4.12.2018
10. SFI, קידום סקטור האג"ח החברתיות בישראל, באתר http://www.socialfinance.org.il