PROFILBARU.COM

עליונות המחוקק (או עליונות הפרלמנט) הוא עיקרון חוקתי הנוהג בצורות שונות בחלק מן הדמוקרטיות הפרלמנטריות. על פי עיקרון זה הגוף המחוקק במדינה הוא הריבון וככזה הוא נישא מעל מוסדות השלטון האחרים, לרבות הרשות המבצעת והרשות השופטת. כפועל יוצא של העיקרון, רשאית הרשות המחוקקת לשנות או לבטל כל חקיקה קודמת, ולפיכך אין היא כבולה לחוקים הכתובים (ובמקרים מסוימים, אפילו לחוקה) או על ידי תקדים.

בחלק מהמדינות מצוי עקרון עליונות המחוקק במתח עם עקרון הפרדת רשויות, אשר מגבילה את היקף הסמכות של המחוקק לחקיקה כללית, ולפרקטיקה של ביקורת שיפוטית, שבה ניתן לבטל חוקים שחוקקו על ידי המחוקק בנסיבות מסוימות. הפולמוס סביב סוגיית הביקורת השיפוטית על הרשות המחוקקת קשור בהנגדה העדינה בין עקרונות אלה.

במדינות רבות יש מסורת של עליונות המחוקק במשטר, בהן ישראל, בריטניה,^[1] פינלנד,^[2] הולנד,^[2] ניו זילנד,^[2] דנמרק, איסלנד, ברבדוס, ג'מייקה, פפואה גינאה החדשה ואיי שלמה.

במדינות אחרות, ובהן ארצות הברית, כפוף המחוקק לחוקה שנקבעה בידי מחוקקים בעבר ולא קל לשנותה. חוקים המנוגדים לחוקה נפסלים על ידי בית המשפט.

ישראל

לכנסת, הרשות המחוקקת של ישראל, יש את הסמכות לחוקק ולבטל כל חוק, כולל חוק יסוד. היא מהווה דה-יורה מחוקק עליון, ובכוחה להעביר כל חוק ברוב פשוט, כולל כזה שעלול להתנגש עם חוק יסוד, אלא אם כן כלולים בו תנאים ספציפיים לשינויו. הכנסת אף יכולה לאמץ ולשנות את חוקי היסוד של ישראל, סמכות הנתונה לה, בפרשנות המשפטית המקובלת, בתפקידה כרשות מכוננת, בעקבות החלטת הררי. הכנסת גם מפקחת על פעולות הממשלה באמצעות ועדותיה, ממנה את הממשלה (בהבעת אמון), בוחרת את נשיא המדינה וממליצה על מבקר המדינה. יש בכוחה להפיל את הממשלה (בהצבעת אי-אמון), להעביר את הנשיא או מבקר המדינה מתפקידיהם, לבטל את חסינות חבריה, ולפזר את עצמה כדי להקדים את הבחירות.

עם זאת, מחקר שפורסם בשנת 2018 וחקר את היחסים בין הכנסת לממשלה, הציג נתונים לפיהם היכולת של הכנסת לפקח על הממשלה בישראל מוגבלת מאוד והפיקוח בפועל הוא לקוי. כלי הפיקוח, כגון ועדות הכנסת ושאילתות, התגלו כבעלי פוטנציאל פיקוח נמוך, ובדיקה של התפקוד בפועל של חמש ועדות מרכזיות הראתה תפקוד לקוי עד בינוני ברוב המדדים.^[3]

יחסי המחוקק והרשות השופטת

תקופת העליונות המוחלטת של הכנסת

עקרון עליונות המחוקק היה מקובל ללא עוררין בראשית ימיה של מדינת ישראל. מוסכמה זו בוטאה על ידי שופטי בית המשפט העליון בפסקי דין שונים, בהם הובהר שחוקי הכנסת עומדים מעל לסמכות בית המשפט:

מה שהכנסת עושה בדרך רגילה כגוף מחוקק שנבחר בבחירות דמוקרטיות ומשקף את רצונו החופשי של העם. ביהמ"ש אינו רשאי לשים עצמו לשופט על סבירותם או אי סבירותם של מעשי החקיקה של הכנסת^[4]

בתקופה זו פיתח בית המשפט העליון דוקטרינות להגנה על זכויות האדם מפני שרירותו של השלטון, אך קיבל כהנחה יסודית את העובדה שלא תיתכן ביקורת שיפוטית על חוקי הכנסת.^[5]

חריג מסוים לגישה זו ניתן לראות בפסק הדין בעניין ברגמן,^[6] בו פסל בית המשפט העליון תיקון חקיקה שנגע למימון המפלגות, כשהגיע למסקנה כי החוק סותר את הסעיף המשוריין בחוק יסוד: הכנסת, המבטיח את עקרון השוויון בבחירות וששינויו מותנה ברוב מיוחד, בעוד התיקון לחוק מימון מפלגות לא התקבל ברוב כזה. בפסק הדין הדגישו השופטים כי הם אינם מכריעים בשאלה העקרונית האם תוקפם של מעשי חקיקה יכול להיות נדון בבית המשפט, והם עושים זאת בהתבסס על הסכמתו של היועץ המשפטי לממשלה שלא לעורר שאלה עקרונית זו.^[7]

ערעור מפורש על עקרון עליונות המחוקק בישראל העלה לראשונה השופט אהרן ברק בפסק הדין בעניין לאו"ר מיולי 1990:^[8]

באופן עקרוני-תורתי, קיימת אפשרות שבית-משפט בחברה דמוקרטית יצהיר על בטלותו של חוק הנוגד עקרונות יסוד של השיטה; גם אם עקרונות יסודות אלה אינם מעוגנים בחוקה נוקשה או בחוק-יסוד משוריין, אין כל דבר אקסיומטי בגישה, כי חוק אינו נפסל בשל תוכנו. בפסילת חוק על ידי בית המשפט בשל פגיעתו הקשה בעקרונות יסוד אין משום פגיעה בעקרון ריבונות המחוקק, שכן הריבונות היא לעולם מוגבלת. אין בכך פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות, שכן עיקרון זה בנוי על איזונים וריסונים, המגבילים כל אחת מהרשויות. אין בכך פגיעה בדמוקרטיה, שכן דמוקרטיה היא איזון עדין בין שלטון הרוב לבין זכויות האדם ועקרונות יסוד, ובאיזון זה, שמירה על זכויות האדם ועקרונות יסוד אינה יכולה להיתפס, כשלעצמה, כעניין בלתי דמוקרטי. אין בכך פגיעה בשפיטה, שכן מתפקידה של זו לשמור על שלטון החוק, לרבות שלטון החוק במחוקק.^[9]

ברק סייג את דבריו וציין כי אפשרות זו היא תאורטית בלבד. לדבריו, לאחר שבארבעים שנות קיומו לא נטל בית המשפט העליון לעצמו סמכות כזו, אין זה ראוי שיעשה זאת כעת ללא הסמכה מפורשת של המחוקק.

עמיתו להרכב, השופט מנחם אלון, הסתייג מדברי ברק וכתב כי:

כלל גדול הוא בידינו כי חוק שנחקק ונתקבל בכנסת, אין שאלת תוקפו של החוק נתונה לביקורת שיפוטית. יסוד מוסד של משטרנו הדמוקרטי בעל שלוש הרשויות הוא, שאין מהרהרים אחרי מעשה בית המחוקקים בחקיקתו. ... יוצא מהכלל הגדול האמור הוא חוק, שנחקק על-ידי הכנסת ושתוכנו נוגד הוראת חוק-יסוד, והכנסת "שריינה" אותה הוראה על-ידי קביעה מפורשת בחוק-יסוד, כיצד ובאיזו דרך ניתן לבטלה.^[10]

המהפכה החוקתית – חוקי היסוד עליונים על חקיקה רגילה

הצמצום העיקרי של עקרון עליונות המחוקק בישראל נעשה במהפכה החוקתית. בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ובחוק יסוד: חופש העיסוק קבעה הכנסת את פסקת ההגבלה, שמגבילה את יכולתה של הכנסת לחוקק חוק הפוגע בזכויות שבחוקי יסוד אלה. בפסק דין בנק המזרחי קבע בית המשפט לראשונה במפורש כי בכוחו לבטל חקיקה של הכנסת המנוגדת לחוקי היסוד, כולל חוקי היסוד שאינם משוריינים. קביעה זו הורחבה בהמשך בפסיקות נוספות, והביאה לפסילה של חוקים בכ-20 מקרים.^[11]

נשיא בית המשפט העליון, אהרן ברק, הדגיש כי המהפכה החוקתית נובעת מהחלטתה של הכנסת לחוקק חוקי יסוד, וכי ביכולתה לבטל את חוקי היסוד באמצעות החלטה דומה.^[12] ברק הבהיר כי מבחינה עקרונית נותרה הכנסת הסמכות העליונה, בכובעה כרשות המכוננת:

כאשר בית המשפט מחליט שחוק של הכנסת חוקי או לא חוקי, הוא איננו פוגע בכנסת או בכבודה, אלא מבטא את רצונה של הכנסת בחוקי היסוד. אם הכנסת איננה מרוצה ממה שבית המשפט קבע, כל כך קל לשנות - הכנסת יכולה להביע את עמדתה ולשנות את החוקים.^[13]

בעקבות תחילתו של דיון בבג"ץ בעתירות רבות שהוגשו נגד חוק יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי כתב יושב ראש הכנסת, יריב לוין, לנשיאת בית המשפט העליון, אסתר חיות, כי "עצם הדיון בבית המשפט העליון הנכבד בעניינים של חוקי יסוד, מהווה קריאת תיגר על העקרונות הדמוקרטיים הבסיסיים ביותר של ריבונות העם, הפרדת הרשויות ושלטון החוק".^[14] לעומתו פרופ' סוזי נבות וד"ר יניב רוזנאי חיוו דעתם ש"שאלת הסמכות לביקורת שיפוטית של חוקי-יסוד ותיקונים חייבת להיות מושפעת, למצער במידה מסוימת, בקושי או בקלות היחסית של הליך התיקון של אותה חוקה ובזהות השחקנים המעורבים בהליך השינוי החוקתי".^[15]

הצעות להוספת פסקת התגברות, שתאפשר חקיקה הסותרת חוק יסוד, לא התממשו. בין המתנגדים להצעה היה היועץ המשפטי לממשלה.^[16]

יחסי המחוקק והרשות המבצעת

ממשלה חדשה המוקמת בישראל מתחילה את כהונתה רק לאחר שזכתה לאמון הכנסת. בכוח הכנסת להביא להפלת הממשלה, בהצבעת אי-אמון ובהחלטה על הקדמת הבחירות. ראש הממשלה רשאי, בהסכמת נשיא המדינה, להוציא צו לפיזור הכנסת, שבעקבותיו רואים את הממשלה כאילו התפטרה. גם כאשר הממשלה נמנעת מלהגיש את חוק התקציב לאישור הכנסת עד המועד שנקבע בסעיף 36א לחוק יסוד: הכנסת, או שהכנסת אינה מאשרת את חוק התקציב עד מועד זה, נחשב הדבר כאילו הכנסת החליטה להתפזר טרם סיום כהונתה.

הרשות המבצעת, כלומר ממשלת ישראל, כפופה אף היא להוראות החוק. כלים עיקריים לאכיפת עליונות המחוקק על הרשות המבצעת הם פנייה ליועץ המשפטי לממשלה, שהוא "הפרשן המוסמך של החוק כלפי רשויות המנהל, וחוות דעתו מחייבת אותן – כל עוד לא פסק בית המשפט אחרת",^[17] ועתירה לבית המשפט הגבוה לצדק (בג"ץ), על מנת שזה יורה לממשלה לפעול לפי החוק, ויפסול הוראות ומעשים המנוגדים לחוק.

דוגמה לפעולה של שר בחוסר סמכות היא החלטתו של השר לביטחון הפנים, אמיר אוחנה, לעכב את חיסונם של אסירים מפני נגיף הקורונה, בניגוד לעמדת משרד הבריאות, שהוא בעל הסמכות בנושא זה.^[18] בדיון בבג"ץ בעתירות שהוגשו נגד החלטה זו, שלושת שופטי בג"ץ מתחו ביקורת על אוחנה. דוגמה לכך הם דברי השופט מני מזוז: "המשיב לא הוסמך בחוק לשלול או לעכב טיפול רפואי לו נזקק אסיר. הנחייתו כאמור להימנע מחיסון אסירים עד לקבלת אישורו, ניתנה בחוסר סמכות מובהק ובניגוד לדין. ... עצם העובדה שהמשיב הוא נבחר ציבור אין בה כדי להקנות לו סמכות לנהוג כרצונו, בניגוד לחוק, לפגוע בזכויות אדם, ולהורות לגורמי שב"ס לפעול שלא כדין".^[17]

עליונות המחוקק על הרשות המבצעת באה לידי ביטוי גם ב"כלל ההסדרים הראשוניים" שפיתח בג"ץ, וקובע שיש הסדרים שהם כה מהותיים, שהממשלה לא רשאית להסדירם אלא רק הכנסת (למשל דחיית שירות גורפת לתלמידי ישיבות).

בחוקים רבים נתונה לשר הממונה סמכות להתקין תקנות, אך סמכות זו מותנית בכך שהתקנות שהציע השר יקבלו את אישורה של הוועדה המתאימה מוועדות הכנסת, ולפעמים משנה הוועדה את הנוסח שהציע השר. בחוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש נקבע הסדר מיוחד, לפיו לאחר שאישרה הממשלה הגבלות לפי חוק זה, לוועדה של הכנסת יש למשך 24 שעות סמכות (בשונה מתקנות אחרות) לאשרר את החלטת בממשלה או לבטלה או לאשרר חלקית או לשנות את תקופת תוקפה.

בלגיה

בעיקרון של עליונות מוחלטת של המחוקק נפרצו סדקים החל מתחילת שנות ה-70 של המאה ה-20. במהלך ארבעים השנים האחרונות בערך, נצפה בבלגיה שינוי ביחסים בין מערכת המשפט והפרלמנט. "הדוגמת החסינות המוחלטת של האסיפות הפרלמנטריות" הייתה קיימת בעבר אך "נפרצה". הפרלמנט הפדרלי של בלגיה מחויב כעת לא רק בפני ציבור הבוחרים אלא גם בפני בתי המשפט.

פרצה ראשונה שנפתחה בפסק דין Le Ski מ-27 במאי 1971. בשנת 1980 סעיף 142 לחוקת בלגיה הקים בית משפט לבוררות, כיום בית המשפט לחוקה (אנ'), המופקד על דיון בתביעות לביטול חוקים. פסק דין ראשון שלו ניתן ב-5 באפריל 1985.

פרצה שנייה בעיקרון של עליונות המחוקק נפתחה על ידי בית המשפט לחוקה, בפסק דינו מס' 31/96 מיום 15 במאי 1996. Conseil d'État, בית המשפט המנהלי העליון בבלגיה (אנ'), שתמיד עמד על כך שאין לו סמכות לדון בבקשות נגד החלטות מנהליות של בתי הפרלמנט, הכריז כי היעדר כל אפשרות להגשת בקשה לביטול החלטות כאלה מנוגד לעקרונות החוקתיים של שוויון ואי-אפליה, ופתח דרך חדשה לביקורת שיפוטית על החלטות הפרלמנט. החוקים מ-25 במאי 1999 ומ-15 במאי 2007, שהתקבלו בעקבות פסק דינו של בית המשפט, הרחיבו את סמכותו של בית המשפט המנהלי העליון להחלטות ולכללי סדר הדין של בתי הפרלמנט בכל הנוגע לרכש ציבורי וסגל.

שלישית ולבסוף, בנוגע להחלטות שהתקבלו על ידי בתי הפרלמנט לגבי חברי פרלמנט או קבוצות פוליטיות, בתי המשפט האזרחיים לא היססו להטיל עליהם סנקציות כאשר זכויות סובייקטיביות היו על כף המאזניים. חברי פרלמנט "נהנים מהגנה על זכויותיהם הסובייקטיביות על ידי בתי המשפט. עיקרון זה חל הן על זכויות הנובעות מהחוק במובן הרחב והן על זכויות שיש להן בסיס רגולטורי" (Civ. Brussels, 21 אפריל 1997).^[19]

הודו

בהודו, הריבונות הפרלמנטרית כפופה לחוקת הודו, הכוללת ביקורת שיפוטית. למעשה, משמעות הדבר היא כי בעוד שלפרלמנט יש זכות לתקן את החוקה, השינויים כפופים למסגרת החוקה עצמה. לדוגמה, כל התיקונים הנוגעים לאופי הפדרלי של החוקה חייבים להיות מאושרים על ידי רוב המחוקקים במדינה, גם הפרלמנט לבדו לא יכול לחוקק את השינוי בכוחות עצמו. יתר על כן, כל התיקונים לחוקה פתוחים גם לסקירה שיפוטית. לפיכך, למרות הזכות הפרלמנטרית לתקן את החוקה, החוקה עצמה נשארת עליונה.

איטליה

ריבונות הפרלמנט באיטליה נולדה מתוך זכות-יתר של הפרלמנט, אך באחד המשפטים המקיפים והמשכנעים ביותר, בית המשפט החוקתי (קרלו מזנוט) החל להפוך את "הגוף הפנימי" (interna corporis)^{[דרושה הבהרה]} לשפיט. מהתאוריות הישנות נשארו שרידים של "שפיטה עצמית" (autodichia), שפירושה בין היתר שלבתי המשפט הרגילים אין סמכות לשפוט מעשים שמבוצעים בתוך בתי הפרלמנט. הבחירה לבטא מספר מעשים בפני נשיאי הפרלמנט ספגה ביקורת כניסיון להוציא אותם מביקורת שיפוטית, גם כאשר מדובר בזכויות הפרט: הדבר עורר כמה סכסוכים בין הרשות השופטת לבין הפרלמנט, שהובאו לבית המשפט החוקתי, שהעניק אלמנטים שימושיים להגבלת ההגדרה המשפטית, ואילץ את הדוקטרינה המשפטית לעבור את האבולוציה המודרנית של ריבונות הפרלמנט.