בנק קנדה (בצרפתית: Banque du Canada) הוא תאגיד כתר (אנ') והבנק המרכזי של קנדה. הבנק נוסד בשנת 1934 במסגרת חוק בנק קנדה (אנ'), והוא אחראי על גיבוש המדיניות המוניטרית של קנדה, וקידום מערכת פיננסית בטוחה ותקינה. בנק קנדה הוא הרשות היחידה המנפיקה שטרות כסף, היחידה שמספקת שירותי בנקאות וניהול כספים עבור ממשלת קנדה, והיחידה שמלווה כסף למוסדות פיננסיים קנדיים.
בין שנות ה-30 לשנות ה-70 התאפיין בנק קנדה בגישה ייחודית של מדיניות מוניטרית[1].
היסטוריה
רקע והקמה
במשך כ-100 שנים, עד לשפל הגדול, לא נראה היה שיש צורך בבנק מרכזי בכלכלה הקנדית, שהייתה עדיין במצב לא מפותח יחסית. ההתיישבות בקנדה הייתה כפרית ומפוזרת בעיקרה בימים ההם, וההעדפה של השלטון הייתה למספר מוגבל של בנקים עם כמות קטנה של סניפים אזוריים. עד שלב מסוים הייתה בריטניה שותפה להעדפה זו[2], אולם בשלב מסוים החלו הבריטים ללחוץ להקמת בנק מרכזי שיסדיר יציבות של המטבע הקנדי מול השטרלינג[1].
הבנקים הפרטיים הקנדיים הוותיקים, שפעלו מתוקף צ'ארטר חוקי, סיפקו את עיקר השטרות במחזור ועמדו בדרישות קבועות או בלתי צפויות, ופיתחו מערכת לטיפול בהמחאות בין הבנקים השונים[2].
כשהחל השפל הגדול בשנת 1929, מצאה עצמה קנדה במצב לא שגרתי של ביקורת ציבורית רבה כלפי מערכת הבנקאות הקנדית, לאחר במשך חודשים רבים לא נקטה בפעולות של ממש להזרים כספים שיתמכו במשק, ובכלכלה שנוהלה מתוך אינטרסים של הבנקים הפרטיים, העדיפו הבנקים להתנהל בזהירות עם כספם, וזה גרם לכך שלא היה כסף זמין בשוק, ותדלק את הביקורת[2][3].
ממשלת קנדה החלה לבצע פעולות רק בשנת 1931, כאשר בשנים 1931–1933 הפחיתו את שיעור המקדמה, כלומר, את האחוז מסך ההלוואה שיש לספק ביטחונות עבורו. בשנת 1932 אף לחצה הממשלה על הבנקים וגרמה להם לחזור ולספק הלוואות לציבור הרחב כדי להזרים כסף למשק[3].
בשנת 1933, מתוך חשש כי קנדה חסרה אמצעי ישיר להסדרת חשבונות בינלאומיים, הקים ראש הממשלה ריצ'רד בדפורד בנט וועדה ממלכתית שתבחן "ארגון ועבודה של כל המערכת הבנקאית והמוניטרית שלנו, ושקילת הטיעונים בעד או נגד מוסד בנקאי מרכזי". בהתאם למסקנות הוועדה, נחתם בשנת 1934 חוק בנק קנדה, המסמיך את בנק קנדה לייצר עצמאית את שטרות הכסף הקנדיים, זאת על אף התנגדותם של הבנקים הפרטיים, שחששו מצד אחד לאבד רווחים בגלל הפסקת ייצור השטרות בקרבם, ומצד שני העלו טיעונים מקצועיים המדגישים את חסרונות הקמת הבנק המרכזי. תושבים רבים, וביניהם החקלאים של מערב קנדה שספגו במשבר פגיעה קשה במיוחד, תמכו במהלך, מתוך תקווה כי בנק מרכזי יהיה מקור לאשראי קבוע וזול[2][3].
שנות ה-30 עד שנות ה-70
במשך ארבעה עשורים הציג בנק קנדה מודל יוצא דופן של מדיניות מוניטרית בה לא כל כסף מיוצר אצל המגזר הפרטי, אלא אזור מסוים ממנו מיוצר בבנק קנדה ומועבר לבעלות ממשלתית בריבית אפסית או נמוכה מאוד[1].
במרץ 1935, פתח בנק קנדה את שעריו בפועל כמוסד בבעלות פרטית, עם מניות שנמכרו לציבור. בבנק הוקמו כבר בשנותיו הראשונות מספר חטיבות, ביניהן חטיבת מחקר, חטיבת מט"ח וחטיבת ניירות ערך. חטיבה לחובות ציבוריים הועברה לאחר מספר שנים מאחריות משרד האוצר[2].
נסיבות החירום בהן הוקם הבנק, גרמו לממשלה לתת לבנק קנדה מנדט רחב מהמקובל לניהול המדיניות המוניטרית, כאשר ביכולתו להשתמש במגוון כלים להשפיע על הכלכלה הקנדית. הבנק השתמש ביכולתו להגדיל את היצע הכסף כדי לספק לשוק אשראי נוסף, זאת למרות התנגדויות לאזהרות השמרנים מפני אינפלציה, והוסיף לכך ריביות נמוכות שישמרו על הכסף נגיש לציבור. הבנק השתמש גם בשכנוע מוראלי (אנ') ואמצעים נוספים שהשפיעו על היקף האשראי בשוק ועל הרכבו[1][4].
בתקופה זו קיים הבנק ארבעה סוגי פעילות עיקריים בניסיון להבטיח אשראי בשוק, ובחלק מהמקרים ניצלה לשם כך הנהלת הבנק את יכולתה לייצר כסף ולהקצות אותו כראות עיניה, ובמיוחד כאשראי נגיש לממשלה. ראשית, הבנק התחייב למימון ישיר של גירעון באמצעות רכישת ניירות ערך ממשלתיים ; שנית, הוא הזרים כמויות גדולות של עתודות מזומנים לבנקים הפרטיים באמצעות רכישות איגרות חוב כדי לאפשר לבנקים לשמור על ריביות נמוכות ולהבטיח שתהיה להם נזילות מספקת כדי להמשיך ולממן את הממשלה באמצעות רכישה ישירה של ניירות ערך. ניתן לראות זאת כסוג של מימון כספי עקיף באמצעות מונטיזציה בנקאית פרטית של חובות ממשלתיים. שלישית, באמצעות שתי פעולות אלה והנעת השוק תוך טווח זמן קרוב, הבטיח הבנק תשואות נמוכות על איגרות חוב ממשלתיות לאורך כל התקופה, ובכך הפחית את עלות מימון הגירעון ; רביעית, בעבודה עם מחלקת הכספים, פיתח הבנק "תעודות הפקדה" - בדרך כלל עם פירעון של שישה חודשים - שאפשרו לממשלה לגייס מימון לטווח קצר ישירות מהבנקים הפרטיים[1].
בשנים שלפני מלחמת העולם השנייה, לבנק היה תפקיד מפתח בתוכנית יציאתה של קנדה מהשפל הגדול, כאשר מימן שני שלישים מההוצאות הממשלתיות במהלך 5 שנים. בשנים אלו התאושש בחדות התוצר לאומי הנומינלי (אנ'), ואיתו גדלו גם פקדונות הבנק בקרוב ל-80% ומחזור המטבע בשוק עלה ב-70%, ולמרות זאת נשמרה האינפלציה יציבה. הבנק שמר על מדיניות ארוכת טווח של "כסף נגיש" באמצעות ריביות נמוכות שנשמרו עד סוף שנות ה-50[1]. על פי ניתוחים שנעשו בדיעבד, קושרים כלכלנים מבנק קנדה של תחילת המאה ה-21 את הצלחה זו גם בתנאי השוק הייחודיים שהיו בקנדה באותה תקופה, ומעריכים שלמרות תפקידו המרכזי של הבנק בתוכנית החילוץ, בפועל ההשפעות של המדיניות המוניטרית על ההתאוששות היו מוגבלות ממה שניתן לחשוב. כך או אחרת, בעקבות האפשרויות המוניטריות הלא-מקובלות שברשות הבנק, מצא עצמו בנק קנדה מתמודד בשנים הראשונות של פעילותו עם אתגרים חסרי תקדים[4].
בשנת 1938 הולאם הבנק, ומאז נשאר בבעלות ציבורית באופן קבוע[2].
כשהחלה מלחמת העולם השנייה, הופנתה מרבית פעילות הבנק למימון המאמץ המלחמתי, על ידי יצירת כסף וביצוע פעולות שונות שיצרו הלכה למעשה הלוואה ללא ריבית לממשלה במאות מיליוני דולרים קנדיים. כמו כן פיקח הבנק על מכירת אג"ח הניצחון הקנדיות. אחריות העיקרית של הבנק במהלך המלחמה ואחריה הייתה לשמור על ריביות נמוכות ככל האפשר, כדי להקל על פעולות כלכליות במשק, ולסייע לבנקים לקנות ניירות ערך ממשלתיים וכך לאפשר זרימה קלה של כסף אל הממשלה והקהל הרחב. הגידול העצום של היצע כסף "זול" שאיפשרה המדיניות המוניטרית של הבנק תועל בעיקר להתרחבות הייצור התעשייתי המקומי, שקיבל דגש בשנים 1945–1970. כאשר התפתחה התעשייה והתייצבה התעסוקה, הממשלה שהייתה נחושה שלא לחזור על הטעויות הכלכליות שנעשו במהלך המלחמה הקודמת, החלה הממשלה להעלות מיסים ולקבל מימון מהציבור הרחב באמצעות הנפקת אג"ח חדשות, זאת במטרה להחזיר במהרה את ההלוואות שלה, ולמנוע לחצים אינפלציונים[1][4].
לאחר מלחמת העולם השנייה החלה קנדה תקופה של 15 שנים של שגשוג יחסי, עם צמיחה גבוהה, שמירה על תעסוקה מלאה ועודפי תקציב במרבית התקופה. בתקופה זו המשיך בנק קנדה את מדיניותו המוניטרית הייחודית כדי להבטיח מימון קל וזול לממשלה כדי לסייע לה לחזק את הכלכלה[1].
תקופה זו החלה עם לחצים אינפלציוניים שהתפתחו בשלהי שנות הארבעים ותחילת שנות החמישים. הבנק והממשלה ניסו לדכא אותם באמצעות הטלת בקרות זמניות על סוגים מסוימים של מימון בנקאי, בין אם באמצעות חקיקה מפורשת, ובין אם באמצעות הסכמות שבוצעו בין נגיד הבנק לבין 10 נשיאי הבנקים הפרטיים. פעולות אלה התבררו כלא מספיקות, לנוכח עליית מחירי הסחורות בעולם, פריחתה של כלכלת ארצות הברית, תזרים גדול של השקעות זרות, והגדלת הוצאות הביטחון לתמיכה במאמץ המלחמתי בקוריאה. כל הגורמים הללו הפעילו לחץ כלפי מעלה על הדולר הקנדי והקשו על השליטה בהגדלת כמות הכסף וכוח הקנייה בשוק המקומי[4].
בחוסר רצון מסוים, ובהשפעתם של כלכלנים ביניהם מילטון פרידמן, נאלצה הממשלה בשנת 1950 לנקוט בפעולה מכרעת יותר ובאותה עת מהפכנית - נטישת מערכת ברטון וודס ליחסי שערי חליפין בין המדינות השונות, למשל, בין הדולר האמריקאי לדולר הקנדי, וקביעת שער המטבע בהתבסס על תנאי היצע וביקוש למטבעות זרים בקנדה. והחלטה זו הרגיעה את תזרים ההשקעות הזרות, נטרלה חלק מהלחצים האינפלציונים שהמשק חווה, ושחררה את בנק קנדה מהצורך להתאים את ערך המטבע. התכנון היה להשאיר את שווי המטבע גמיש לזמן קצר, ולייצר את ערך המטבע לאחר שהכלכלה המקומית תתייצב, אולם בפועל המהלך הפך לניסוי כלכלי שנמשך 12 שנים וגרם להשלכות רבות מהמצופה[4].
בשנות ה-50 הייתה קנדה הכלכלה הגדולה היחידה שהתנהלה עם שער גמיש, ובהדרגה ויתרה על השליטה שנותרה בידיה על העסקאות במטבע-חוץ, ועל השליטה בתזרים השקעות-חוץ. השווקים הפיננסיים של קנדה היו כעת פתוחים ונחשפו לזעזועים חיצוניים. אף על פי כן, קנדה צברה בתקופה זו ניסיון ששימש בהמשך כמודל למדינות תעשייתיות נוספות לאחר קריסת מערכת ברטון וודס, וגם כזרז לשינויים בתפיסות על הסחר הגלובלי[4].
בשנת 1954 התחלף נגיד הבנק לג'יימס קווין. בתקופה זו בשיח הכלכלי הקנדי בלטה דאגה מפני עליה בבעלות זרה על נכסים בקנדה, וקוין שאף להגדיל את החיסכון הלאומי כאמצעי להפחתת התלות בתזרים של הון זר. תופעה נוספת שהטרידה את קווין הייתה עלייה חדה במחירי הצרכן במהלך מלחמת קוריאה ולחצים אינפלציוניים שנותרו גם לאחר המלחמה. קווין העריך שהפתרון לשתי הבעיות - החיסכון נמוך והאינפלציה הגבוהה - הוא מדיניות מוניטרית הדוקה יותר. ריביות גבוהות יותר יפחיתו את הביקוש המקומי ויסייעו, כך קיווה, בגיוס החיסכון הלאומי. מתוך חשש מפני חוסר בשלות של המנגנונים המוניטריים הקנדיים, קווין קידם מהלך משולב של הפחתות היצע עתודות הכסף של הבנקים, לצד שכנוע מוראלי[4].
לאחר מספר שנים של מימוש המדיניות האינפלציה ירדה, אולם בד בבד גדלה האבטלה ונחלשה הפעילות הכלכלית, מה שעורר התנגדות לקוין בקרב ממשלת קנדה וכן באקדמיה[4]. חיכוכים של קווין ושל משרד האוצר גרמו לכך שהממשלה נקטה בצעד חסר תקדים והפעילה סמכויות שונות שבידיה כדי לגרום לו להתפטר[1].
לעבר עזיבתי של קווין הביעו בממשלה חששות פומביים ששווי הדולר הקנדי גדול מדי, ולצד התרחשויות נוספות, החל הדולר בירידה חדה שהממשלה לא הצליחה לבלום למרות התערבות אגרסיבית בשוק באמצעות מטבע חוץ. הממשלה החליטה לחזור למערכת ברטון-וודס, ובכך הגבילו את יכולתו של בנק קנדה להשפיע באמצעות מדיניות מוניטרית על המקרו-כלכלה. תחילה מצא עצמו בנק קנדה ללא יכולת לעצור אינפלציה גואה, אולם לבסוף הדגש הושם על ניהול אינפלציה יציבה גם במחיר של אבטלה באזורים מסוימים[4].
גם לאורך תקופה זו, על שלל אתגריה, סייעה השיטה המוניטרית הייחודית - של אפשרות בנק קנדה לייצר עצמאית חלק מהכסף החדש בשוק ולהעבירו ישירות לשימוש בממשלה בריביות נמוכות - לדחיפת הכלכלה, ובשנים 1960–1975 יישמה הממשלה סדרה של רפורמות יקרות, ביניהן הרחבת שירותי הרפואה הציבורית, פנסיות אוניברסליות, תוכניות ביטוח אבטלה, סדבוד השכלה גבוהה ועוד. בזכות המימון הנגיש, עשתה זאת ממשלת קנדה מבלי להיכנס לגירעון משמעותי, ושמרה על גירעון שנתי של 0.3% מהתוצר[1].
החל משנות ה-70
בשנות ה-70 כבר החלה הכלכלה העולמי לצאת ממערכת ברטון-וודס, שהתפיסות השולטות בזמן תכנונה נחשבו למיושנות. מספר מחקרים פורצי דרך בארצות הברית של שנות ה-60 השפיעו על התפיסות לגבי הכלכלה העולמית, ובנק קנדה, בדומה לבנקים מרכזיים אחרים בכל רחבי העולם, התאים את המדיניות שלו לתפיסות החדשות. עם זאת, ניסיונות להשתמש ביידע החדש כדי לבצע חיזויים על הכלכלה, וכדי לשלוט במדדים שונים ולכוון את הכלכלה ליעדים מוגדרים - לא רק שכשל אלא גם גרם לחוסר יציבות בכלכלה, והחלו בכלכלה הקנדית בעיות נוספות ביניהן אינפלציה מתחזקת שהגיע לאחוזים דו-ספרתיים בשנות ה-80. לאורך העשור רצוף הבעיות, החלו מנהיגי המדיניות הכלכלית בקנדה בהדרגה לאבד אמון בשיטה המוניטרית הייחודית שסייעה להם בעבר, ולנסות לבחון שינויים חלוציים בשיטה המוניטרית שתיישם גישה מתונה יותר של השיטה הקודמת, למשל, שהבנק ייצר כמות מופחתת מסך הכסף החדש שמוזרם לשוק, אולם פתרונות אלו התבררו כלא יציבים[1][4].
פתרונות הביניים יצרו אפקט דומינו כלכלי שיצר לחץ להמשיך ולהעלות את הריבית על ההון, וגרם לקשיים ליישם את המדיניות אותה ניהל הבנק מאז שנות ה-30, ולבסוף בתחילת שנות ה-80 הגבירה ממשלת קנדה את הסתמכותה על הון שמגיע מגורמים פרטיים מבית או מחו"ל, ופחות ופחות על כסף שמיוצר בריבית אפסית מבנק קנדה. מדיניות זו אמנם הורידה את האינפלציה וייצבה אותה - מה שגרם לעלייה בטווח הקצר בתפוקה ובתעסוקה - אולם בד בבד הגדילה את החוב הציבורי, שגדל בשנים מסוימות בעשרות אחוזים מהתוצר - מה שגרם ליצירת חוב הולך וטופח שהשפיע תוך זמן קצר גם על יוקר המחיה מחד, ומאידך הפחיתה את היכולת הממשלתית לספק בזול מימון לתשתיות רווחה ציבוריות, שירדה בתוך שני עשורים מ-20% מההשקעה הממשלתית לפחות ממחצית[1][4].
שנות ה-80 נתפסו בעיני רבים כזמן של שגשוג ואופטימיות כלכלית, אולם מאחר שחלק גדול מהמדדים התבסס על פעילויות ספקולטיביות שהתמקדו במיוחד בתחום הנדל"ן, בפועל המצב מעודד פחות, וחלק מהנתונים הוסתרו על ידי שינויים חדים של שער החליפין[1][4].
ללא יעד מפורש למדיניות מוניטרית, הבנק התקשה להסביר את פעולות המדיניות שלו. בנוסף, לא היו יעדים ברורים דים לשפוט את ביצועיו לאורם[4].
בשנת 1988 ניסה הבנק לאמץ באופן מובהק יותר ואמין יותר יעד אינפלציה יציב, שיאפשר יציבות מחירים ויפחית את ההשפעה הדרמטית של שינויים במטבע האמריקאי על הכלכלה הקנדית. הבנק התקשה לייצר אמינות מספקת שתסייע לשוק להתייצב בהתאם למדיניות החדשה, גם לאחר שבשנת 1991 הכריז בנק קנדה על תוכנית יעדי אינפלציה מוגדרת. הייתה זו הפעם השנייה שמדינה מכריזה באופן פומבי על יעדי אינפלציה, אחרי ניו זילנד. הגבול התחתון והעליון של היעדים המקוריים להפחתת האינפלציה נקבע על 2 ו-4 אחוזים בהתאמה, כאשר נקודת האמצע הייתה של 3 אחוזים. גבולות אלה היו אמורים לרדת בהדרגה ל-1 ו-3 אחוזים בסוף שנת 1995. בשנת 1995 הוגדר היעד מחדש בהתאם לניסיון שנצבר, ובנק קנדה המשיך להגדיר יעדים נוספים בהמשך. מגמה חדשה זו השפיעה בדרכים שונות על התנהגות הבנק, ובין השאר אילצה אותו להגביר את השקיפות שלו כלפי הציבור כדי לסייע לחזק את האמינות בכלכלה הקנדית[4].
מאפיינים
תחומי פעילות
בנק קנדה הוא הבנק המרכזי של המדינה. תפקידו העיקרי, על פי הגדרת חוק בנק קנדה, הוא "לקדם את הרווחה הכלכלית והפיננסית של קנדה"[5].
לבנק ארבעה תחומי אחריות עיקריים[5]:
מדיניות מוניטרית
לצד מדיניות מוניטרית קבועה שמנהל הבנק, שמטרתה העיקרית השגת יעד האינפלציה, בידי הבנק אפשרויות לבצע - בעת משבר או אירוע קיצוני אחר - מספר מהלכים לא שגרתיים במדיניות המוניטרית שהוא מנהל.
אלה כוללים שינוי תכנון שער המטבע הקנדי, דחיפת הכלכלה המקומית באמצעות רכישות נכסים בהיקף נרחב, מימון נרחב כדי להבטיח כי האשראי יהיה זמין למגזרים כלכליים מרכזיים, והעברת שיעור המדיניות שלו (CBPR) מתחת לאפס כדי לעודד הוצאות[6].
עצמאות הבנק
מבנה הבנק מבטיח קשר הדוק עם הממשלה[1], אולם החקיקה שנתנה לבנק את סמכויותיו שאפה לאפשר לו גם עצמאות רבה למלא את אחריותו, על ידי הפרדה מהמערכת הפוליטית, במטרה לאפשר לו להתעלות מעל למהלכים פופוליסטיים לטווח קצר, ולבצע תכנון אחראי וארוך טווח. עם זאת, הפרדה זו איננה מוחלטת[5].
הבנק מנוהל על ידי דירקטוריון. סגן שר האוצר אמנם חבר דירקטוריון, אולם חסר זכות הצבעה. הדירקטוריון הוא הגוף הממנה את נגיד הבנק וסגנו הבכיר, אולם המינוי מתבצע באישור קבינט. הבנק מדווח על הוצאות ומנהל לדירקטוריון עצמו ולמבקרים חיצוניים שמונו על ידי הממשלה[5].
העובדים מתמנים על ידי האחראיים על כך בתוך הבנק עצמו, ולא על ידי גורמים הקשורים לממשלה[5].
אף על פי כן, לממשלה ישנה אפשרות להוציא הנחיה שתחייב את הבנק, במקרה של אי הסכמה על מדיניות מוניטרית. כדי לממש אפשרות זו, המוגדרת כקיצונית, שר האוצר יצטרך לפרסם את הסיבות לחוסר שביעות רצונו, ואת רשימת הצעדים שאמור לנקוט הבנק לאורך משך זמן נקוב[4].
מהלכים נוספים בוצעו כדי לוודא את עצמאותו של הבנק מהמערכת הפיננסית, שכללה את כלל הבנקים בימי הקמת הבנק. בין מהלכים אלו איסורים על בעלי מניות או בעלי תפקיד בכיר לעבוד במגזר הפיננסי המקומי[4].
ראו גם
קישורים חיצוניים
הערות שוליים
