מטרד לציבור היא עוולה בדיני הנזיקין, אשר נועדה להגן על הציבור מפני פעולות המפריעות לו. בגדר פעולות אלו נכללות פעולות המסכנות את חייו, בטיחותו, בריאותו, רכושו או נוחותו של הציבור, או פעולות הפוגעות באפשרותו של הציבור להשתמש באחת מזכויותיו. העוולה פועלת כנגד ההפרעה בשתי דרכים: מתן אפשרות לפנות אל בית המשפט לשם קבלת צו לסילוק המטרד, ומתן זכות לתביעת פיצויים מהגורם המטריד; הדרך האחרונה פתוחה בפני כל אדם יחיד שסבל נזק בשל התממשות הסכנה בה היה נתון הציבור, או שנגרם לו נזק ייחודי כתוצאה מהפגיעה בזכות הציבורית, ואילו הדרך הראשונה פתוחה גם בפני היועץ המשפטי לממשלה.
הצגת הנושא
מקרים טיפוסיים
חסימת דרך ציבורית יכולה להוות פגיעה בזכויות ציבוריות ולפיכך מטרד
מאפיין בולט של עוולת מטרד לציבור הוא הגיוון הרב של המצבים בהם העוולה חלה. המאפיין את המצבים השונים הוא פגיעה באינטרסים הציבוריים עליהם באה העוולה להגן:
בטיחות וחיי הציבור – העמדת אי תנועה בלתי מואר, אחסון חומרי נפץ, החזקת כלב תוקפני.
בריאות הציבור – הטלת אשפה ברשות הרבים, זיהום אוויר, החזקת חיה נגועה.
נוחות הציבור – גרימת ריח או רעש חזק, גרימת רעידות או פיזור אבק רב ממכרה.
פגיעה בזכויות ציבוריות – הפרעה לשיט בנהרות, חסימת הגישה לחוף הים, השתלטות על שטח ציבורי ואף חסימת דרך שהרבים הורגלו ללכת בה.
מיקום גאומטרי בתאוריה של דיני הנזיקין
עוולת מטרד לציבור מצויה בסימן ב' פרק ג' לפקודת הנזיקין [נוסח חדש], התשכ"ח-1968, שכותרתו 'מטרדים'. רב-גוניות המקרים שכונו 'מטרד', הן בחוק ובמשפט והן בשפה הכללית, הקשו על הגדרת המושג, עד שכונה "ג'ונגל בלתי חדיר". עם זאת, אלמנט משותף שהוצע לסיטואציות המכונות מטרד הוא קיומו של מעשה הגורם חוסר-נוחות כלשהי לאדם אחר.
יחד עם עוולת מטרד לציבור נמצאות בסימן 'מטרדים' גם העוולות מטרד ליחיד, הפרעה לאור שמש ומניעת תמיכה. במחקר נטען, כי מטרד ליחיד ומטרד לציבור אינם כלל "זנים של אותו המין" וששמם המשותף הוא תוצאה של התפתחות היסטורית מקרית, ולכן מוטב היה לו העוולות לא היו מכונות שתיהן 'מטרד'. כך, בניגוד לשלוש העוולות הנוספות בפרק, אשר מגינות על האינטרס של היחיד הנוגע להנאה מזכויותיו במקרקעין בלבד, עוולת מטרד לציבור מגנה על האינטרסים של כלל הציבור אשר נוגעים להנאתם מזכויות בתחומים שונים ומגוונים.
התפתחות היסטורית
החל מהמאה ה-12 התפתח במשפט האנגלי עקרון, לפיו פעולות הפוגעות בתחום זכויותיו של המלך מהוות לא רק עבירה פלילית, אלא מצדיקות גם סעד נוסף שיביא להפסקה או לתיקון של הפגיעה. כך, כשנעשה שימוש בשטח שבבעלות המלך או כשנחסמה דרך ראשית, נציג מטעם המלך היה יכול, בנוסף לתביעה הפלילית, להגיש גם תביעה לקבלת סעד שהיה בדרך כלל הפסקה או תיקון של הפגיעה. גם עבור נציג המלך או המדינה הייתה התביעה הנזיקית לקבלת צו כלי עדיף על זה הפלילי, משום שבמקרים אלו הייתה חשיבות רבה יותר להפסקת המטרד והשבת המצב לקדמותו מאשר להענשת האדם בדיעבד. עם השנים פותח עיקרון זה על ידי בתי המשפט, ובמאה ה-14 הוא החל לכלול גם פגיעה בזכויות ציבור שהוגדרו כמוגנות על ידי המלך, כגון, הפרעה לקיומו של שוק או עשן מבור סיד שגרם אי נוחות לעיירה שלמה. מקרה מיוחד של עבירה זו במשפט המקובל הפלילי באנגליה ובוויילס, ידוע בשם אשת מדנים ציבורית (באנגלית: Common scold), המתייחס לאישה כעסנית וסכסכנית, המפרה את שלום הציבור בוויכוחים חוזרים ובסכסוכים עם שכניה. תפנית חשובה התרחשה ב-1536, כאשר בית משפט אנגלי קיבל באופן תקדימי תביעה של יחיד אשר סבל "נזק מיוחד" בשל מטרד לציבור, ופסק לו פיצויים. עם הזמן, העבירה הפלילית שכונתה 'מטרד לציבור' תפחה וכללה מגוון רחב של פעולות שגרמו הפרעה לזכויות הציבור, כאשר הגדרה כוללנית זו הפכה תקפה גם ביחס לעוולה הנזיקית של מטרד לציבור. בהמשך, ובפרט בימי המהפכה התעשייתית, נוספה גם חקיקה ספציפית שהגדירה מפגעים מסוימים, דוגמת בתי בושת או ביצות שהיוו בית גידול ליתושים, כמטרד לציבור. ההגדרה הכללית של מטרד לציבור מהמשפט האנגלי הגיעה עם פקודת הנזיקין אל המשפט הישראלי.
המשפט העברי תואם בגישתו למשפט הישראלי בדיני המטרד לציבור וניתן למצוא לכך דוגמאות רבות בספרות ההלכה[1].
42. מטרד לציבור
מיטרד לציבור הוא מעשה שאינו כדין או מחדל מחובה משפטית, כשהמעשה או המחדל מסכן את החיים, הבטיחות, הבריאות, הרכוש או הנוחות של הציבור, או שהוא מכשול לציבור להשתמש בזכות מזכויות הכלל.
מרכיבי העוולה
כדי שמעשה יוגדר כמטרד לציבור, עליו למלא אחר המרכיבים השונים שבהגדרת העוולה:
העוולה אינה מעניקה לאינטרסים עליהם היא מגינה 'הגנה מוחלטת' מפני כל איום על הציבור או פגיעה בזכויותיו, ומגבילה את הגנתה רק כלפי מעשים 'שאינם כדין'. היותו של מעשה 'מעשה שאינו כדין' נקבע, בדרך כלל, על ידי בית המשפט לפי מידת הסבירות של המעשה. הסבירות נבחנת על פי קריטריונים כגון: עצמת הסכנה והסתברותה, חשיבות הפעולה לציבור והאלטרנטיבות הקיימות. בפסיקה התקבל כי פגיעה בזכויות הציבור שהיא במהותה קלה או זמנית, ולכן סבירה, לא תיחשב כפגיעה שבגינה ניתן יהיה לקבל סעד. הימצאות מכשול בדרך, למשל, לא תהיה כשלעצמה מטרד לציבור אלא אם ניתן להראות שהמכשול גרם סכנה או אי-נוחות מסוימים (פסק הדין הלפרין נ' ראש העיר ת"א).
בפסק הדין הלפרין נ' ראש העיר ת"א נאמר שמכשול בדרך יהווה מטרד רק אם ניתן להראות שהמכשול גרם סכנה או אי-נוחות
אין צורך שמעשה יעמוד בניגוד לחוק חיצוני לפקודת הנזיקין כדי להראות שהוא 'אינו כדין', אולם, אם הוא אכן עומד בניגוד לחוק, ניתן לראות בו 'מעשה שאינו כדין' אף מבלי לבחון את סבירותו ואת מידת האשם שהחברה מייחסת לעושה המעשה בנסיבות שנעשה. כך, למשל, אם חיקוק קובע כי שפיכת שמן לים הוא מעשה שאינו כדין גם ללא אשם, הרי שכל שפיכת שמן תוכל להביא לחבות בשל מטרד לציבור.
מושא לתביעה יכול גם להיות גורם שלא יצר בעצמו את הסכנה או המכשול, זאת, כאשר מוטלת על אותו גורם 'חובה משפטית' למנוע את הסכנה. כדי להראות שקיימת 'חובה משפטית' שכזו, יש להצביע על הוראת חיקוק מסוימת (פלילית או מנהלית) המטילה את חובת המניעה על הנתבע.
2. מסכן את הציבור או מכשול לציבור להשתמש בזכות מזכויות הכלל
(א) מסכן את הציבור
כדי לקיים במרכיב זה, על המעשה לסכן את החיים, הבריאות, הרכוש או הנוחות של הציבור, כאשר מבחינת עצם הסכנה, די בכך שהמעשה יוצר סכנה ואין צורך שהסכנה תתממש לכדי נזק. בנוסף, כדי שהמעשה ייחשב כמעמיד את הציבור בסכנה, על הסכנה לעמוד באחד מהמבחנים:
מספר האנשים המאוימים – האם הסיכון הוא כלפי מספר אנשים בלתי מוגדר מראש? שאלה זו נשאלת בזמן יצירת הסכנה, ולא משנה אם בפועל הסכנה כלל לא התממשה או שהתממשה כלפי אדם יחיד בלבד.
מקום יצירת הסכנה – האם הסכנה נוצרה ברשות הרבים? (ללא התחשבות במספר האנשים הצפויים לעבור במקום), אף אם המעשה עצמו שיצר אותה לא נעשה שם. בכל הנוגע לרכוש ציבורי, נראה שהכוונה היא גם לרכוש שהוא במהותו ציבורי (זיהום חוף הים) וגם לרכוש פרטי של מספר בלתי מוגדר של אנשים.
(ב) מכשול לציבור להשתמש בזכות מזכויות הכלל
המושג 'זכויות הכלל' כולל זכויות שהן במהותן זכויות שימוש במשאבים הנתונות לציבור הרחב ללא צורך בקניין מיוחד. מכשול הוא כל מעשה שגורם לפגיעה או מכביד על האפשרות לשימוש בזכות של הכלל. הדוגמה הנפוצה ביותר לכך היא פגיעה בזכות המעבר בדרך ציבורית או בזכות הגישה למקומות ציבוריים, דוגמת שפת הים (בלומנשטיין נ' המועצה המקומית בת-ים).
הזכות לתבוע בעוולת מטרד לציבור
הזכות לנהל תביעה משפטית כנגד אדם שעשה מעשה הנחשב למטרד לציבור היא מוגבלת. סעיף 43 לפקודת הנזיקין מגדיר מי יכול להגיש תביעה בגין מטרד לציבור:
43. תובענה על מטרד לציבור
לא תוגש תובענה על מטרד לציבור אלא -
(1) על ידי היועץ המשפטי לממשלה או בא-כוחו, לשם מתן ציווי;
(2) על ידי אדם שסבל על ידי כך נזק-ממון.
1. תובענה של היועץ המשפטי לשם מתן ציווי
סוג התובענה הראשון שמוזכר בסעיף הוא תובענה שמגיש היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו כנציג של הציבור. מטרת תובענה מסוג זה היא קבלת ציווי מידי בית המשפט. ציווי יכול להיות צו עשה או צו לא תעשה באופן זמני או קבוע, אשר מונע פעולה הגורמת למטרד או מורה להסיר מטרד קיים. הענקת זכות הגשת תובענה ליועץ המשפטי לממשלה רומזת על המקור הפלילי של העוולה, ומעידה גם על תפיסה לפיה ההגנה שהיא מספקת היא הגנה שראוי שרשות שלטונית תדאג לה. ניתן להתייחס לתובענה כזו ככלי נוסף, מעבר למשפט הפלילי, המונח בידי השלטון להגנה על הציבור מפני מטרדים וסכנות. היתרון והייחוד של תובענה של היועץ המשפט לממשלה, לעומת תביעה של אדם פרטי, היא בכך שהיא מאפשרת באופן תאורטי לקבל סעד עוד בטרם מתממשת סכנה שגרמה לנזק.
2. אדם שסבל על ידי כך נזק ממון
סוג התובענה השני שמוזכר בסעיף הוא תובענה שיכול להגיש אדם פרטי שסבל 'נזק ממון' בשל המטרד. הקושי בהבנת אפשרות הגשת תובענה מסוג זה טמון בפירוש המונח 'נזק ממון'. אין בהירות בשאלה האם יש להבין את המונח כפי שהביטוי 'נזק ממון' מוגדר בסעיף ההגדרות של פקודת הנזיקין, או שמא יש לאמץ את התנאי הקיים במשפט המקובל בעניין תובענת יחיד על מטרד לציבור. בפסיקה ובספרות ניתן למצוא שלוש גישות מרכזיות ביחס להבנת המונח.
הגישה הראשונה גורסת כי יש להבין את המונח נזק ממון כפי שהוא מוגדר בסעיף 2 לפקודת הנזיקין, סעיף ההגדרות של הפקודה: "נזק ממון – הפסד או הוצאה ממשיים הניתנים לשומה בכסף ואפשר למסור עליהם פרטים". לפי גישה זו, על מנת שפרט יוכל להגיש תובענה, עליו להראות כי נגרמו לו 'הפסד או הוצאה ממשיים', כלומר, נזק גשמי שאינו נזק של אי-נוחות גרידא. כל אדם שסבל נזק שניתן להערכה כספית יוכל להגיש תובענה, אפילו אם הוא אחד מני רבים שסבלו נזק דומה. אדם שסבל נזק שאינו ממוני, אפילו הוא ייחודי לאותו אדם, לא יוכל להגיש תובענה. נראה שגישה זו, אשר זכתה לתמיכתו של פרופ' טדסקי, היא גם הגישה המקובלת ביותר בפסיקה. באחד מפסקי הדין המרכזיים בהם נדרש בית המשפט העליון לסוגיית "נזק ממון" (פסק הדין תעשיית שעם "דוד" אחים מוברמן ושות' בע"מ נ' אלרועי), אף שהשופטים חלקו ביחס למובנו של המונח "נזק מיוחד" המצוי במשפט המקובל בהקשר זה, הם היו תמימי דעים בכך שיש לפרש את הדרישה ל"נזק ממון" כמחייבת את קיומו של נזק גשמי. כך, ניתן למצוא פסקי-דין שונים של בתי משפט מחוזיים, חלקם אף מהעשור האחרון, שהלכו בעקבות פירוש זה (לדוגמה, דעת הרוב בפסק הדין מועצה מקומית דלית אל כרמל נ' חלבי).
ישנם כמה פירושים אפשריים למונח נזק ממון בהקשר של עוולת מטרד לציבור
הגישה השנייה טוענת כי ראוי להבין את המושג נזק ממון בעוולת מטרד לציבור בצורה המשקפת את התנאי להגשת תובענת יחיד על מטרד לציבור במשפט האנגלו-אמריקאי. לפי גישה זו, ההגדרה של "נזק ממון" שבסעיף 2 לפקודה היא תרגום והגדרה לא ממצים של המונח "Special Damage" (נזק מיוחד), שמקורו במשפט האנגלי. במשפט האנגלי עצמו, ניתן למצוא למונח "נזק מיוחד" מספר משמעויות שונות, כאשר לא זו בלבד שהמשמעות הגלומה בסעיף 2 ('נזק ממון') היא רק אחת מבין המשמעויות הללו, אלא שהיא גם אינה קולעת למשמעות הספציפית שהתפתחה בהלכה האנגלו-אמריקאית לגבי זכות התביעה של יחיד בגין מטרד לציבור. משמעות הדרישה לנזק מיוחד שהתפתחה במשפט האנגלי, היא לנזק מסוג כלשהו המיוחד לתובע. כלומר, הסכנה צריכה להתממש בדמות גרימתו של נזק, ואותו הנזק צריך להיות שונה ונוסף על הנזק שנגרם לכלל הציבור. כלל זה, המגביל במידה רבה את האפשרות להגשת תובענה של יחיד, נשען על תפיסה לפיה תיקון נזק הנגרם לכלל הציבור ראוי שייעשה על ידי הנציגים הממונים של הציבור, והוא גם נועד למנוע ריבוי תביעות כנגד גורם המטרד בשל נזקים ציבוריים שעבור כל יחיד הם קלים יחסית. הדגש בדרישה, לפי פירוש זה, הוא השוואתי. על הנזק להיות שונה מהנזק שנגרם לכלל הציבור. לדעת המצדדים בגישה זו, הבנת המושג "נזק מיוחד" בהתאם למשמעותו הייחודית בהקשר של מטרד לציבור תקלע בצורה טובה יותר לכוונתו של מחוקק פקודת הנזיקין. התומך העיקרי בגישה זו הוא פרופ' אנגלרד, בספרו דיני הנזיקין (1976), ונראה שדעתו אף נתקבלה על ידי השופט זוסמן בפסק הדין בלומנשטיין נ' המועצה המקומית בת-ים, בו קבע: "נזק ממון, היינו נזק מיוחד לו, להבדיל מהנזק הכללי שבפגיעה בציבור".
הגישה השלישית משלבת בין הדרישות של שתי הגישות הקודמות. לגישה זו, יש צורך בהתמלאות שני התנאים שצוינו לעיל כדי שאדם פרטי יוכל לתבוע במטרד לציבור. הסברה העומדת ביסוד גישה זו היא, שלא ניתן להתעלם מההגדרה המפורשת של הפקודה לנזק ממון ויש לדרוש את קיומו של נזק גשמי, אך בנוסף על כך יש לצקת לתוך המונח, כשהוא מובא בהקשר המסוים של עוולת מטרד לציבור, גם את משמעות ההגדרה מהמשפט האנגלי בהקשר זה, ולדרוש גם את קיומו של נזק מיוחד מהבחינה ההשוואתית. גם עמדה משלבת זו זכתה לביטוי בפסיקה, ונראה שבאה כניסיון ליישב בין שני הפירושים השונים שנקשרו למונח "נזק ממון". כך, לדוגמה, בפסק הדין בעניין ברברה נ' כורי ציטט השופט את דברי השופט זוסמן בפסק הדין בלומנשטיין בעניין הדרישה לנזק מיוחד מהבחינה ההשוואתית, אך המשיך ופירש את המונח גם לפי הדרישה הגשמית שבסעיף 2 לפקודה. נראה שעמדה משלבת זו מקובלת גם על דעת פרופ' קרצ'מר.
הגנות
1. הגנות כלליות
מטרד לציבור היא עוולה נזיקית, וככזו ניתן להתגונן מפניה באמצעות ההגנות הכלליות החלות על העוולות השונות שבפקודת הנזיקין. הגנות אלו כוללות את הגנת 'האשם התורם', לפיה נתבע אינו חב בעבור נזק שאחראי לו הניזוק, ואת הגנת ה'הסתכנות מרצון', אשר פוטרת את הנתבע מאחריות לנזק שהתובע חשף עצמו אליו ביודעין.
2. הגנת 'שימוש הדרוש לטובת הציבור'
הגנה זו, המצויה בסעיף 48ב לפקודת הנזיקין, היא הגנה ייחודית לעוולות המטרדים, שמטרתה לאפשר קיום פעילויות המועילות לכלל הציבור אף שהן מהוות מטרד ליחיד או לציבור. ההגנה מאפשרת לפטור מעשה מהגדרתו כמטרד בהתקיים מספר תנאים, כאשר נטל הוכחת קיומם רובץ על הנתבע הטוען לקיומם:
ראשית, ישנה דרישה שייעשה 'שימוש במקרקעין' מצד הנתבע, כשיש לפרש מונח זה בצורה רחבה כך שיכלול הן פעילות ארעית והן פעילות מתמשכת. התנאי השני הוא כי השימוש 'דרוש לטובת הציבור' – תנאי זה דורש כי המטרה העיקרית של הפעילות היא טובת הציבור, ושלשם מימוש מטרה זו יש צורך שהפעילות תתבצע דווקא במקום בו היא מתקיימת. משמעות הדבר אינה שאי אפשר לקיים את הפעילות בשום מקום אחר, אלא שיש צורך שגם הבחירה במקום נעשתה משיקולי תועלת הציבור. התנאי השלישי הוא שהנזק שנגרם 'אינו חורג מתחום הנסבל' – בחינה אם נזק או הפרעה חורגים מתחום הסביר נעשית על ידי בית המשפט לאור נסיבות המקרה, תוך התחשבות בגורמים כגון: מהות ההפרעה, היקפה ומשכה, חומרת הסכנה הנגרמת ועוצמת הפגיעה בניהול חיים רגילים או באינטרסים כלכליים. התנאי הרביעי לקיומה של ההגנה הוא, שהנתבע 'נקט אמצעים סבירים כדי להקטין את הנזק ככל האפשר', כאשר הסבירות תיקבע על ידי בית המשפט בהתאם לתנאי המקרה.
לפי לשון הסעיף, גם בהתקיים תנאי ההגנה, בית המשפט "רשאי" לפסוק פיצויים כנגד הנתבע אם התובע הוכיח שנגרם לו "נזק של ממון" והוא "בעל מקרקעין" (מונח זה עשוי לזכות לפרשנות מרחיבה ולכלול כל בעל אינטרס במקרקעין, כגון שוכר או חוכר של מקרקעין). יש שפירשו את המונח 'רשאי' כמטיל חובה על בית המשפט לקבוע פיצויים בהתקיים תנאי הסעיף. עם זאת, ייתכן שהתקיימות תנאים אלו תאפשר לבית המשפט לפטור את הנתבע מתשלום.
אינטרס הציבור - מבט כללי על העוולה
מעבר להפעלה הטכנית של לשון החוק, בית המשפט אף מתייחס לתכליתה של העוולה ולאינטרסים השונים עליהם היא באה להגן. אחת ההבחנות הבסיסיות בתחום זה היא ההבחנה בין האינטרס הציבורי והאינטרס הפרטי. כאמור, בשונה מהעוולות המצויות בסמוך אליה בפקודת הנזיקין, אשר מכוונות למניעת הפגיעה באינטרס הפרטי, עוולת מטרד לציבור נועדה להגן על האינטרס הציבורי ולמנוע פגיעה בזכויות הכלל. מטרה זו עולה בבירור משם העוולה, מתוכנה ואף מהענקת הזכות להגיש תובענה ליועץ המשפטי לממשלה. זכות זו ניתנה ליועץ המשפטי, משום תפקידו ומעמדו כמייצג הציבור וכממונה על שמירת האינטרסים הכלליים שלו. אמנם, גם אדם פרטי רשאי לתבוע בגין מטרד לציבור, ובכך ניתן לראות לכאורה את הרחבת ההגנה גם לאינטרס הפרטי, אך לאור האמור לעיל ולאור הגבלת זכות העמידה של הפרט רק למקרה בו נגרם לו נזק ממון, נראה שיש לפרש זכות זו כחריג בלבד של הרציונל הכללי-ציבורי של העוולה.
העמדת ההגנה על האינטרס הציבורי כמהות ויסוד העוולה באה לידי ביטוי גם בפסיקות בתי המשפט. לשונו המפורשת של החוק לא מאפשרת לבית המשפט לקבל תביעה של יחיד שלא סבל נזק ממון במטרד לציבור, ולכן נדחו לא אחת תביעות של יחידים בטענה שהמחוקק לא השאיר "בידי כל מאן דהוא את ההחלטה אם טובת הכלל דורשת הגשת תביעה מחמת המטרד" (פסק הדין בעניין בלומנשטיין). עם זאת, במקומות בהם הרגיש שאינטרס הציבור מחייב זאת, בית המשפט ראה עצמו כמוסמך לחרוג מהכלל, ואפשר תביעה של יחידים בעניין ציבורי. כך, לדוגמה, הכיר בית המשפט בתביעה פרטית על מעשה הפוגע באינטרס הציבורי ומהווה מטרד לציבור, גם בלא שהיה קיים נזק ממון, כאשר המעשה נכנס גם לגדר עוולת מטרד ליחיד או החוק למניעת מפגעים (פסק הדין חברת חשמל נ' אבישר). דרך נוספת בה בית המשפט מביא לידי ביטוי את האופי הציבורי של העוולה בצורה ברורה עוד יותר, היא האופן בו הוא מפרש את הוראת סעיף 43(2) המתיר הגשת תובענה בידי פרט. הסעיף אמנם מאפשר ליחיד להגן על האינטרס הפרטי שלו אם סבל נזק ממון ממעשה הפוגע בציבור כולו, אך בתי המשפט דורשים שהמטרד נשוא התביעה יהיה כזה שאכן פוגע בציבור כולו, ודוחים בשתי ידיים תביעות כאשר מזהים שמדובר בפגיעה באינטרס פרטי גרידא, אשר רק מנסה לחסות תחת האצטלא של פגיעה בציבור (לדוגמה, פסק הדין טליאס נ' מדינת ישראל).
הגנת אינטרס הציבור מפני מפגעים - חקיקה נוספת
ישנם חיקוקים נוספים אשר באים להגן על האינטרס הציבורי מפני מפגעים. בחינת היקף ההגנה שחיקוקים אלו מעניקים לאינטרס הציבורי ביחס להגנה שמקנה עוולת מטרד לציבור מאפשרת להסיק מסקנות ביחס לשימושיות ולייחוד של מטרד לציבור.
הגדרה ותחולה – מטרת החוק היא מניעת מפגעים שאינם סבירים הנובעים מרעש, ריח וזיהום אוויר, כאשר הם עלולים להפריע לאנשים בסביבתם. בכך, תחולת החוק מצומצמת מזו של מטרד לציבור, שחוק זה לא מגן על גרימת חוסר-נוחות גרידא, פגיעה בזכויות הכלל ופגיעה ברכוש.
זכות עמידה – זכות העמידה לפי חוק זה רחבה יותר מזו של מטרד לציבור: בתביעה של יחיד אין הכרח בקיומו של נזק ממון דווקא, וכן, מעבר ליועץ המשפטי לממשלה, יש זכות עמידה גם לרשויות מקומיות שנעברה העבירה בתחומן ולגופים ציבוריים-מקצועיים מסוימים.
סעד – ניתן לקבל סעד רחב יותר ממטרד לציבור. מעבר לסעד של צו או פיצויים, החוק קובע סנקציות פליליות (מאסר או קנס), וכן מאפשר לשר לאיכות-הסביבה להוציא צו להסרת המפגע.
הגדרה ותחולה – החוק נועד להגן על אינטרסים של הפרט או הציבור מפני מפגעים סביבתיים כזיהום אוויר, מים, רעש, ריח, פסולת, קרינה או פגיעה בסביבה החופית. כדי להיחשב כמפגע, על הזיהום להיות בניגוד לחיקוק, פוגע בבריאות או גורם סבל ממשי לאדם. מבחינה זו, תחולת החוק מצומצמת ממטרד לציבור, משום שהוא עוסק רק במקרים של זיהום חמור.
זכות עמידה – החוק מקנה זכות עמידה רחבה יותר, ומאפשר הגשת תביעה מצד פרט שנפגע או עלול להיפגע, קבוצת אנשים (בתובענה ייצוגית) ואף גופים ציבוריים-מקצועיים שונים.
סעד – הסעד שניתן לקבל מצומצם יותר ממטרד לציבור. ניתן לקבל צו מניעה, תיקון או אי-הישנות המפגע, וכן סעד להשבת המצב לקדמותו, אך ייפסקו פיצויים רק אם מדובר במפגע חוזר.
הגדרה ותחולה – העבירה נועדה להגן על האינטרס הציבורי מפגיעה, סכנה, הטרדה, הפרעה או גרימת אי-נוחות בשימוש בזכות הרבים. מבחינה זו, העבירה דומה לעוולת מטרד לציבור.
זכות עמידה – מצומצמת ממטרד לציבור, ועומדת למדינה בלבד.
סעד – ניתן להטיל על המטריד מאסר, וכן לפסוק פיצויים לניזוק. הסעד מצומצם ממטרד לציבור בכך שלא ניתן לקבל צו, אך גם רחב ממנו בכך שאין דרישה מפורשת לנזק ממון לשם קבלת פיצויים (אף על פי שיש להניח שבית המשפט ידרוש זאת).
מטרד ליחיד – סעיף 44 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש], התשכ"ח-1968
הגדרה ותחולה – עוולה זו נועדה כדי להגן על האינטרס הפרטי, ולאזן בין דרישת האדם ליהנות מזכויותיו בקרקע באופן סביר, לבין דרישת אחרים לבצע פעילות המשפיעות על ההנאה. תחולת העוולה מצומצמת ממטרד לציבור בעיקר בשל הדרישה שההפרעה תהיה לשימוש במקרקעין.
זכות עמידה וסעד – זכות העמידה אמנם מוגבלת ליחיד, אך זכות העמידה של אותו יחיד רחבה ממטרד לציבור. לעניין הוצאת צו, לא נדרשת כל הוכחת נזק (מספיק הפרעה של ממש לשימוש סביר בקרקע), ואילו לעניין פיצויים, יש להוכיח נזק אך אין דרישה לקיומו של נזק ממון.
הגדרה ותחולה – עוולת הרשלנות היא "עוולת מסגרת", אשר יכולה לחול על סיטואציות רבות בהן נתקיימו שלושת יסודותיה (התרשלות, חובת זהירות ונזק). ככלל, עוולת הרשלנות רחבה ממטרד לציבור, אך לעניין מטרדים, נראה שרשלנות צרה יותר, משום שיסוד 'חובת הזהירות' נוקשה יותר מהיסוד 'שאינו כדין' שצריך להתקיים במטרד לציבור (פסק הדין מקורות נ' שאלתיאל).
זכות עמידה – זכות העמידה ברשלנות רחבה יותר ממטרד לציבור, ועל פי הפסיקה מתאפשרת לעיתים תביעה אף מפרט שסבל נזק בלתי ממוני טהור בלבד (כאב וסבל בלבד).
סעד – הסעדים שניתן לקבל בעוולת הרשלנות זהים למטרד לציבור (צו או פיצויים).
ניתוח ההשוואה
מסקירה זו ניתן להבחין בשתי מגמות עיקריות:
מבחינת ההגדרה והתחולה, אמנם החקיקה הנוספת מכסה שטח נרחב למדי מהמקרים שבגדר מטרד לציבור, אך נראה שעדיין ישנם מקרים שהמענה ההולם יימצא להם רק על ידי שימוש בעוולה זו, במיוחד בכל הנוגע לחוסר נוחות או הפרעה לשימוש בזכויות הכלל.
מבחינת זכות העמידה והסעד, נראה שברוב המקרים החקיקה הנוספת מקלה את המגבלות הקיימות על התובע ופותחת בפניו מגוון רחב יותר של סעדים מאשר עוולת מטרד לציבור.
מכך, ניתן לומר שהעוולה משמשת כמעין "רשת ביטחון" לחקיקה הספציפית המגנה על האינטרסים הציבוריים מפני מפגעים – מחד, נחיצותה של העוולה באה לידי ביטוי במקרים שאינם זוכים להגנה על ידי החקיקה הספציפית, ומאידך, האפשרויות הרחבות יותר הקיימות בחקיקה הנוספת מעידות על יתרון לשימוש בעוולות אלו לצורך השגת תוצאות אופרטיביות.
השימוש בעוולה
מעיון בפסקי הדין העוסקים במפגעים ציבוריים בכלל ובמטרד לציבור בפרט, ניתן להבחין בתופעה של תת-שימוש בעוולת מטרד לציבור, הן ביחס למצופה ממנה לאור ההגדרה והתחולה הרחבות שלה, והן ביחס להיקף השימוש שנעשה בחקיקה הספציפית, כאשר גם כשנעשה שימוש בעוולה, בדרך כלל מדובר בטענה נוספת או חלופית לטענה עיקרית לפי אחד מהחוקים האחרים (תופעה זו קיימת בארצות המשפט המקובל, והועלתה במחקר אף טענה כי העוולה כיום היא מיותרת).
נראה, שניתן להסביר תופעה זו בעזרת הניתוח לעיל – מבחינת הציבור, קיומם של חוקים נוספים המספקים אפשרויות רחבות יותר מבחינת זכות העמידה והסעד, מייתרים במקרים רבים את הצורך להשתמש בעוולה. בתוך כך, נראה שגם היועץ המשפטי לממשלה, שהוא בעל זכות עמידה, בוחר מצידו שלא להתערב בבעיות הנוגעות להפרעה או גרימת אי-נוחות בלבד, משום שהמקרים ברובם הם מקומיים באופיים. כתוצאה מכך, גם בית המשפט מעדיף להשתמש בדוקטרינות ברורות ומוכרות, ולא להיזקק לעוולה שלא מרבים לדון בה (פסק הדין מנורה נ' מדינת ישראל).
סיבה נוספת שככל הנראה יכולה לספק מענה לתת-השימוש בעוולה, היא סמכותן של הרשויות המקומיות. סעיף 242 לפקודת העיריות מקנה לרשות סמכות לנקוט "בעניין תברואה, בריאות הציבור ונוחותו... אמצעים להסרת כל מטרד או למניעתו, ותדאג לבדיקות שמטרתן לברר מה הם המטרדים הקיימים". סמכות רחבה זו מאפשרת להגן על האינטרס הציבורי ולמנוע קיומם של מטרדים ברמה המקומית, ללא היזקקות לערכאות ולשימוש בעוולות שבחקיקה הראשית.
מטרד לציבור בהצעת חוק דיני ממונות
הצעת חוק דיני ממונות, המונחת כעת על שולחן הכנסת, היא הצעה לאיגוד חוקים שונים מהמשפט האזרחי תחת חוק אחד. אם תתקבל הצעת החוק כהווייתה, יחולו שלושה שינויים מרכזיים בעוולת מטרד לציבור, המצויה בסעיפים 395–396 להצעת החוק.
השינוי הראשון נוגע לזכות להגיש תביעה – בסעיף 396, ההצעה מבטלת את זכותו של היועץ המשפטי לממשלה להגיש תובענה על מטרד לציבור, ובכך מבטלת את אפיק הפעולה של נציג הציבור לבקש צו להסרתו של מטרד. ביחס לזכות התביעה של יחיד, על פניו נראה, כי ההצעה משאירה את העמימות על כנה כאשר היא מותירה ללא ביאור את הדרישה לקיומו של 'נזק ממון'. בדברי ההסבר להצעת החוק אף נאמר, מבלי לפרש או להרחיב, שהנוסח משמר את התנאי הקבוע כיום בפקודת הנזיקין. עם זאת, בהמשך הדברים נטען כי "הזכות להגיש תביעה בגין מטרד לציבור הורחבה והיא מוקנית בחוק המוצע לכל מי שסבל נזק ממון." מכך ניתן להבין, שההצעה בוחרת בפירוש המונח 'נזק ממון' כהגדרתו בפקודת הנזיקין, כשמשמעות הדבר היא הרחבת זכות התביעה של יחיד, כך שכל מי שסבל נזק המהווה הפסד או הוצאה ממשיים יוכל להגיש תובענה.
השינוי השני הוא הגבלת הזכות לפיצויים – סעיף 399 (החל על כל סימן המשנה 'מטרדים') דורש כתנאי לפסיקת פיצויים כי ניתן יהיה לייחס לגורם המטרד יסוד של 'התרשלות', המבטא את קיומו של אשם חברתי, כלומר שמעשיו נבחנו וסווגו כלא סבירים. מכך משתמע, כי במקרים בהם פעולה מהווה 'מעשה שלא כדין' עקב הגדרתה ככזו בחקיקה וללא שקיים אשם בצידה, ניזוקים לא יוכלו לזכות בפיצויים. עם זאת, הסעיף מציע חלופה בה יוענק לבית המשפט שיקול דעת לקבוע כי במקרים מיוחדים ייפסקו פיצויים אף על פי שמעשהו של המעוול אינו מהווה התרשלות.
השינוי השלישי מתייחס להגנות – הגנת שימוש הדרוש לטובת הציבור הושמטה מהצעת החוק, ולא ניתן להתגונן מול תביעה להסרת מטרד או לקבלת פיצויים באמצעות טענה זו.
מבט ביקורתי על עוולת מטרד לציבור בפקודת הנזיקין ובהצעת חוק דיני ממונות
אמנם, כאמור לעיל, הבסיס הרעיוני העומד ביסודה של עוולת מטרד לציבור הוא ההגנה על האינטרס הציבורי, אך נראה שההסדר המוצע, המונע את אפשרות הגשת התובענה על ידי גורם ציבורי (היועץ המשפטי) ומשאיר זכות זו רק בידי הפרט, פוגע במהות העוולה והופך אותה לכזו המגנה על האינטרס של הפרט בלבד.
גם מעבר לחוסר ההתאמה הרעיוני, ראינו שהחיסרון העיקרי של העוולה אל מול החקיקה הנוספת המגנה על האינטרס הציבורי נוגע לזכות העמידה והסעדים המוגבלים. המשך צמצום זכות העמידה בהצעת החוק מעורר חשש ממצבים בהם נפגעים אינטרסים עליהם העוולה מבקשת להגן אך שימוש בעוולה והגשת תובענה לא מתאפשר. תרחיש כזה עלול להתקיים כשמדובר במטרד שהוא מעשה היוצר סכנה, אך סכנה זו עדיין לא התממשה וגרמה לנזק. תחת ההסדר המוצע, נראה שאין אף גורם שבכוחו להגיש תובענה בבקשת צו להסרת הסכנה לפני שנגרם נזק. מקרים בעייתיים נוספים בהם לא תוגש תובענה יכולים להיווצר כאשר ישנו מטרד ציבורי שאף פרט לא סובל ממנו נזק ממון, או במקרה שמטרד ציבורי הסב נזק ממון מועט בלבד לפרט, דבר שיימנע ממנו להגיש תביעה אף שהדבר רצוי מבחינת האינטרס הציבורי. יכול, ובמקרים אלו החקיקה הנוספת תוכל להוות פתרון חלופי לשם הסרת המטרד, עם זאת, כפי שראינו לעיל, עוולת מטרד לציבור היא העוולה בעלת התחולה הרחבה ביותר והיא מכסה שטחים מסוימים שהחקיקה הנוספת לא מגיעה אליהם.
הצעת הסדר חלופי ביחס לזכות העמידה בגין מטרד לציבור
לדעת כותבי ערך זה, על מנת להגשים את מטרותיה של עוולת מטרד לציבור, יש להגמיש את זכות העמידה של יחיד בצורה שתאפשר לו גם לפעול למען הציבור, ובנוסף להעניק זכות עמידה לגורמים מקומיים הפועלים מטעם הציבור ולמענו.
את זכות הגשת התובענה של יחיד ניתן להרחיב באמצעות ויתור על הדרישה לקיומו של 'נזק ממון' (לפי כל אחת מהגישות שהוצגו לעיל). מנסחי הצעת החוק דיני ממונות אף העירו בדברי ההסבר כי השארת התנאי של קיום נזק ממון כדי לאפשר זכות תביעה היא "כחריג למגמה הכללית בחוק המוצע". במקום הדרישה לנזק ממון ניתן להסתפק בדרישה לקיומו של כל נזק, ובלבד שמתקיים קשר סיבתי עובדתי וקשר סיבתי משפטי בין המעשה המהווה את המטרד לבין הנזק. פירושו של דבר הוא, שהדרישה תהיה לכך שנגרם נזק שהוא מבחינה עובדתית תוצאה של המטרד ושהוא גם בתחום הסיכון שבגללו הפעולה שמהווה את המטרד סווגה כלא סבירה. יש לאפשר, לפי גישה זו, לכל מי שסבל נזק להגיש תובענה לקבלת צו להסרת המטרד או לקבלת פיצויים. במקרה מ-1982 שעסק בחסימת הגישה לחוף הים קבע בית המשפט העליון של מדינת הוואי כי ההלכה הראויה בדבר זכותו של יחיד לתבוע בגין מטרד לציבור אינה כי ייגרם לו "נזק מיוחד" אלא רק שייגרם לו "נזק למעשה"
(Injury in Fact), אולם, אף בית משפט אחר בארצות הברית לא אימץ הלכה זו. בנוסף להגמשת הדרישה לקיום 'נזק ממון', יש לקבוע במפורש כי פרט יוכל להגיש תובענה פרטית גם לפני שנגרם לו נזק, בשלב בו הוא יכול להראות שהוא נתון בסכנה בשל מטרד קיים, ולתבוע להסירו באמצעות צו בטרם יתרחש הנזק.
לצד הגמשת זכות התביעה של יחיד, ניתן לשמור ולחזק את האופי הציבורי של העוולה באמצעות הצבת תנאי הדורש כי הסיכון או הפגיעה הם אכן ביחס לאינטרס של הציבור ולא לאינטרס פרטי של התובע בלבד. תנאי כזה עומד בקנה אחד עם מדיניות בית המשפט שדחה תביעות שנועדו להגן על אינטרס פרטי מקום שלא הייתה פגיעה בציבור. במחקר בארצות הברית אף הועלתה הצעה להחליף את תנאי זכות העמידה הדורש קיום "נזק מיוחד" בדרישה לקיומו של "נזק של ממש לקהילה" (Actual Community Injury). כלל דומה יכול להוות חיזוק למדיניות בית המשפט ותוספת נאותה להגמשת זכות העמידה של היחיד.
לאור המהות הציבורית של העוולה, ראוי להעניק גם זכות הגשת תובענה לגורמים הפועלים למען הציבור. זכות התביעה הציבורית שמוענקת בפקודת הנזיקין ליועץ המשפטי לממשלה לא הגיעה לכלל שימוש, ונראה שזו הסיבה לויתור עליה בהצעת חוק דיני ממונות. אכן, נראה כי יש גורמים ציבוריים, מקומיים באופיים, שמתאימים יותר מהיועץ המשפטי לטיפול במקרים של מטרד לציבור. רשויות מקומיות, האמונות על אינטרס הציבור באזור גאוגרפי תחום ומוגבל, יכולות להוות גורם מתאים יותר להגשת תובענה (במקרים בהם אינן יכולות להפעיל סמכותן על פי פקודת העיריות, לדוגמה אם מקור המטרד מצוי מחוץ לשטחן המוניציפלי). אפשרות נוספת היא הסמכת גופים ממשלתיים או עמותות ציבוריות להגיש תובענה למען השגת צו להסרת מטרד. הסדר מסוג זה קיים, למשל, בחוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב-1992. בתוספת לחוק זה מנויים גופים שיכולים להגיש תביעה לפיו, כגון: רשות שמורות הטבע, הקרן הקיימת לישראלי ואדם טבע ודין. הסדר שכזה יוכל לעזור במקרים בהם אין בנמצא פרט שנזקו גבוה מספיק כדי להצדיק את עלויות תביעה פרטית, אך מנגד קיים אינטרס ציבורי בהסרת מטרד.
רשימה ביבליוגרפית
חקיקה
פקודת הנזיקין [נוסח חדש], התשכ"ח-1968.
חוק למניעת מפגעים, תשכ"א-1961.
חוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב-1992.
סעיפים 77 ו-215 לחוק העונשין, התשל"ז-1977.
סעיף 41(א) לחוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, תשי"ח-1957.
סעיף 242 לפקודת העיריות.
סעיף 2 לחוק עזר לקצרין (עצים מסוכנים), התשנ"ד-1994.
חוק עזר לירושלים (פיקוח על כלבים וחתולים) התשל"ח-1978.
חוק עזר לבוסתאן אלמרג' (שמירת איכות הסביבה, מניעת מפגעים ושמירת הסדר והניקיון), התשס"ו-2005.
ת"א (י-ם) 9582/99 לבני נ' סלים, תק-של 2005(2) 6844 (2005) - פסק דין המהווה דוגמה להסתפקות בית המשפט בדיון בעוולת מטרד ליחיד והעדפה שלא לדון בעוולת מטרד לציבור.
רע"פ 10462/03 הראר נ' מדינת ישראל, תק-על 2005(2) 4099 (2005) - פסק דין העוסק ב"הטרדה" בדין הישראלי.
