Riigi vastutus Euroopa Liidu õiguse rikkumise eest

Riigi vastutus Euroopa Liidu õiguse rikkumise eest tähendab, et liikmesriik võib olla kohustatud hüvitama õigustatud isikutele põhjustatud kahju.

Euroopa Liidu liikmesriik vastutab Euroopa Liidu õigusnormidest tulenevate õiguste tagamise eest üksikisikutele. Selle kohustuse rikkumise korral võib liikmesriik olla kohustatud pöörama tagasi rikkumise tagajärjed – hüvitama õigustatud isikutele põhjustatud kahju.

Kahjunõue ja selle eeldused

Euroopa Liidu õigusel põhineva kahjunõude liikmesriigi vastu defineerib Euroopa Kohtu 1991. aasta otsus – Francovich versus Itaalia Vabariik.

Euroopa Liidu direktiiv 80/987 suunas liikmesriike rakendama sätteid, kindlustamaks kompensatsiooni tasumata töötasu eest tööandja maksujõuetuse korral. Francovich töötas CDN Elettronicas, firma läks pankroti ning Francovichile jäi firma likvideerimisel tasumata 6 miljonit liiri. Francovich esitas seega direktiivi alusel nõude riigi vastu (Francovich ei saanud siinkohal hüvitise saamiseks tugineda kohtus direktiivi vahetule õigusmõjule, kuna pole võimalik nõuda direktiivist tuleneva õiguse tagamist tagasiulatuvalt).^[1] Euroopa Kohtu otsusest tuleneb, et kahjunõudeks riigi vastu peab direktiiv tagama isikule konkreetselt defineeritud õiguse ning temale tekkinud kahju ja riigipoolse kohustuse rikkumise vahel peab olema põhjuslik seos.^[2] Lisaks sätestas kohus, et riigisisesed kahju hüvitamise tingimused ei tohi märgatavalt erineda sarnastest riigisisestest nõuetest ega muuta kahjunõude esitamist liiga keerukaks või võimatuks.^[3]

Edasine kohtupraktika laiendas riigivastutust kogu Euroopa Liidu õigusele ning kohaldatavaks kõigi riigi funktsioonide puhul. Brasserie du pecheur '​i ja Saksamaa Liitvabariigi lahend 1996. aastal, kus Prantsuse pruulikoda esitas kahjunõude Saksamaa vastu Rooma lepingu artikli 30 alusel, mis keelab impordipiirangud liikmesriikide vahel, määras kahjunõude eeldused:

1) Rikutud on õigusnormi, mis annab üksikisikule õiguse^[4]

Esmalt peab olema täidetud tingimus, et rikutud õigusnormi ning puudutatud isiku vahel on piisav seos. EL-i õigusest tulenevad üksikisikute õigused liikmesriikidele, indiviividele ning EL-i institutsioonidele pandud kohustuste kaudu. Õigusnorme, mille eesmärk on esindada pigem üldisi huve kui üksikisiku omasid, võib olenevalt tingimustest pidada ka normiks, mis loob üksikisikule õigusi.^[5] Samuti võib anda isikule õiguse riigi kohustus hoiduda millegi tegemisest^[6].

2) Rikkumine on piisavalt selge, tõsine^[4]

Hindamisel tuleb võrrelda rikutud normi täpsust ja selgust, millega konkreetne õigus on tagatud ning liikmesriigi enda kaalutlusõigust. Lisaks saab hinnata seda, kas institutsioonid soodustasid rikkumist oma seisukohtadega ning kas riigisiseses õiguses on säilitatud EL-i õigusega vastuolev regulatsioon. Eri tõlgendusi võimaldava sätte puhul tuleb kontrollida, kas liikmesriigi tõlgendus on mõistlikult selle sõnastusest tuletatav.^[7] Rikkumise puhul tuleb hinnata tahtlikkust ning vabandatavust^[8], kuid tahtlikkus pole määrav, kui õiguse rikkumine on ilmne.^[9] Direktiivi mitteülevõtmine iseseisvalt on tõsine rikkumine.^[10] Õigust võivad rikkuda ka täidesaatev ^[11] või kohtuvõim.^[12]

Tegemist on osalt raskesti sisustatava tingimusega ning doktriini ühetaolise kohaldamise saavutamisega ilmnevad probleemid. Eelkõige tulenevad raskused asjaolust, et EL-i õiguse ja riigisisese õiguse rikkumisel tekkivale vastutusele kohaldatakse erinevaid standardeid. Samuti võib see olla põhjustatud sellest, et liikmesriigi vastutuse näol on tegemist Euroopa Kohtu välja töötatud printsiibiga ning kõigi võimalike doktriini kohaldamise raames tõusetuvate küsimuste kohta ei ole Euroopa Kohus selgeid juhiseid välja käinud. Seega on tingimused, mille alusel riigivastutus võib tekkida, vajalikud suunised doktriini kohaldamisel. Aga näiteks tingimus, mille kohaselt peab riigivastutuse kohaldamiseks olema piisavalt oluline rikkumine, jätab palju ruumi interpretatsiooniks. Seetõttu on isikul selle tingimuse esinemist küllaltki raske tõendada.^[13]

3) Õiguse kahjustamise ja kohustuse rikkumise vahel on otsene põhjuslik seos^[4]

Riigi enda kohtu diskretsioon on otsustada, kas otsene põhjuslik seos esineb.^[14] EK praktika otsese põhjusliku seose kindlaksmääramine võiks olla lahendamisel eeskujuks riigisisestele kohtutele.^[15]

Hüvitise suurus peab võrduma tekitatud kahjuga, tagamaks tõhusa õiguste kaitse. Liikmesriigi kohus ise hindab hüvitise ulatust, järgides võrdväärsuse ja tõhususe nõudeid: tingimused ei tohi märgatavalt erineda sarnastest riigisisestest nõuetest ega muuta kahjunõude esitamist liiga keerukaks. Hüvitise määramisel kaalutakse, kas mõistliku isiku seisukohast oleks olnud võimalik kahjust kehtiva õiguse toel hoiduda.^[16] Ka nõude esitamise tähtaeg peab sarnaselt nõude teiste omadustega vastama tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtetele.^[17]

Tõhususe põhimõte

Tõhususe põhimõte (principle of effectiveness) kohustab liikmesriikide kohtuid tagama, et riigisisesed regulatsioonid ei muudaks EL-i õigusel põhinevate nõuete elluviimist sisuliselt võimatuks ega ülemäära keeruliseks. Liikmesriigid peavad seaduste kehtestamisel seadma tingimisi, mis ei takista EL-i õigusest tulenevate õiguste realiseerimist. ^[18]

Võrdväärsuse põhimõte

Võrdväärsuse põhimõtte (principle of equivalence) järgi ei tohi menetlusnormid olla ebasoodsamad kui samalaadsete riigisiseste kaebuste puhul. Võrreldavaid olukordi ei tohi käsitleda erinevalt.^[19] EL-i kohtul on õigus teha riigisiseste normide järelevalvet. Liikmesriigid ei tohi kehtestada sisemises õiguskorras norme, mis on näiteks oluliselt ebasoodsamad kui liidu õigusest tulenevad normid. EL-i õigusest tulenevaid nõudeid on keelatud kohelda halvemini kui riigisiseseid nõudeid. Võrdväärsuse põhimõtte järgimine eeldab, et riigisisene õigusnorm kohalduks ühtviisi nii liidu õigusnormide rikkumisel kui ka samalaadse eesmärgi ja põhjusega riigisiseste õigusnormide rikkumisel põhinevate kohtuasjade suhtes.^[18]

Rakendus Eesti kohtupraktikas

Ülle Russak vs. Eesti Vabariik

Ülle Russak sõlmis AS-iga Eurotour pakettreisilepingu, mille käigus maksis AS-ile ettemaksu ligi 98 000 krooni. Kuu aega hiljem teatas AS Eurotour oma maksejõuetusest, kõik reisid ja broneeringud tühistati. Tarbijakaitseamet tagastas Russakule ligi 11 000 krooni ehk 11% ettemaksust. MKM (Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium) jättis Russaku nõude kahju hüvitamiseks rahuldamata, misjärel esitas Russak Tallinna Halduskohtule kaebuse, millega nõudis Eesti Vabariigilt 5563,12 eurot. Russaku väitel ei olnud Eesti Vabariik direktiivi 90/314/EMÜ kohaselt üle võtnud, mille tulemusena tekkis tal eraisikuna kahju.^[20]

Vaidlus käis kaks korda kõik riiklikud kohtud läbi. Esimesel ringil rahuldas Tallinna Halduskohus Russaku kaebuse ja Tallinna Ringkonnakohus jättis Eesti Vabariigi apellatsioonikaebuse rahuldamata. Riigikohus aga rahuldas Eesti Vabariigi kassatsioonikaebuse, tühistades esimese ja teise astme kohtute otsused, ning saatis asja uuele läbivaatamisele, kuid kohtutel tuli seekord võtta seisukoht, kas esineb vastutust vähendavaid või välistavaid asjaolusid. Teisel ringil jättis Tallinna Halduskohus Russaku kaebuse rahuldamata, välistades riigivastutuse. Selle peale tegi Russak Ringkonnakohtusse apellatsioonikaebuse. Ringkonnakohus rahuldas selle ja tühistas eelneva otsuse põhjendusel, et ei esine ühtegi riigivastutust välistavat või vähendavat asjaolu. Kui asi lõpuks uuesti Riigikohtusse jõudis, otsustas Riigikohus, et ei esine riigivastutust välistavaid asjaolusid, aga kuna esineb riigisisese õiguse põhine alus^[21] kahjuhüvitise vähendamiseks, rahuldas Riigikohus kassatsioonikaebuse ainult osaliselt. Eesti Vabariigilt mõisteti Russaku kasuks välja 3000 eurot (Russak nõudis 5563,12 eurot).^[20]

Viited

1. Kohtuotsus, 19.11.1991, Andrea Francovich ja Danila Bonifaci ja teised versus Itaalia Vabariik, C-6/90 ja C-9/90, EU:C:1991:428
2. Ibid, punkt 40
3. Ibid, punkt 43
4. Kohtuotsus, 05.03.1996, Brasserie du Pêcheur SA versus Bundesrepublik Deutschland ja The Queen versus Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd ja teised, C-46/93 ja C-48/93, EU:C:1996:79, punkt 51
5. T. Tridimas. Member State Liability in Damages for Breaches of Community Law: An Assessment of the Case Law. – J. Beatson, T. Tridimas (toim). New Directons in European Public Law. Oxford: Hart Publishing, 1998, lk 20–21
6. Ibid, punkt 54
7. EK 26. märtsi 1996. a otsus asjas C-392/93, The Queen vs H.M. Treasury, ex parte British Telecommunications, ELT I-1631, p-d 43 ja 44
8. Ibid punkt 56
9. Ibid punkt 80
10. Kohtuotsus, 08.10.1996,Erich Dillenkofer, Christian Erdmann, Hans-Jürgen Schulte, Anke Heuer, Werner, Ursula ja Trosten Knor versus Bundesrepublik Deutschland, C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 ja C-190/94, EU:C:1996:375, punkt 29
11. Kohtuotsus, 19.03.1998, The Queen v Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Compassion in World Farming Ltd, C-1/96, EU:C:1998:113
12. Kohtuotsus, 30.09.2003, Gerhard Köbler v Republik Österreich,C-224/01, EU:C:2003:513
13. K. Rugo, 2014. Liikmesriigi vastutus Euroopa Liidu õiguse rikkumise eest ja selle kohaldamine Eesti siseriiklikus õiguses
14. Ibid punkt 65
15. L. Woods. Causation in Francovich: The Neglected Problem. – International and Comparative Law Quarterly 1997(46), lk 936–941; W. van Gerven. Remedies for Infringements of Fundamental Rights. – European Public Law 2004 (10), lk 267; N. Reich. Horizontal Liability in EC Law: Hybridization of Remedies for Compensation in Case of Breach of EC Rights. – Common Market Law Review 2007 (44), lk 726–728
16. Kohtuotsus, 05.03.1996, Brasserie du Pêcheur SA versus Bundesrepublik Deutschland ja The Queen versus Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd ja teised, C-46/93 ja C-48/93, EU:C:1996:79, punktid 82–84
17. EK C-261/95, Rosalba Palmisani v Istituto nazionale della previdenza sociale, EU:C:1997:351, punkt 40
18. EK C536/11, Bundeswettbewerbsbehörde vs. Donau Chemie AG, kohtujurist N. Jääskineni ettepanek
19. EK C118/08, Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL vs. Administración del Estado
20. RKo 3-3-1-80-14, Ülle Russaku kaebus Eesti Vabariigi vastu direktiivi puuduliku ülevõtmisega tekitatud kahju hüvitamiseks
21. RVastS § 13 lg 1 p 2 ja lg 3