Закон о социальном обеспечении (1935)

Закон о социальном обеспечении
Вид	акт Конгресса США^[вд]
Государство	США
Первая публикация	14 августа 1935

Закон о социальном обеспечении^[1] (англ. Social Security Act of 1935, SSA) — американский законодательный акт, принятый Конгрессом США в период «Нового курса» Франклина Рузвельта — в 1935 году; закон, ставший ответом администрации президента на инициативу врача Фрэнсиса Таунсенда, создал программу социального обеспечения, а также — страхование от безработицы. В 1937 году закон был рассмотрен Верховным судом США и признан соответствующим конституции. В последующие десятилетия программа социального обеспечения способствовала резкому снижению уровня бедности среди пожилых людей, при этом расходы на социальное обеспечение стали основной частью федерального бюджета.

История

«Социальное обеспечение» стало ключевой частью программы реформ Второго нового курса. Идея «избавиться от лишних работников» — особенно тех, кто был старше 65 лет — постепенно находила всё больше сторонников. Система гарантированных правительством пенсий по старости переходила из области маргинальной экономической мысли в мейнстрим. По совету своих помощников, обеспокоенных конституционностью нового подхода, Рузвельт разделил свой многокомпонентный пакет законодательных инициатив на две части: «Закон об ассигнованиях на чрезвычайную помощь» составлял первую часть➤^{[k 1]}; страхование от безработицы и пенсии по старости были включены в отдельный законодательный акт — «Закон о социальном обеспечении» (SSA)^[2].

Именно «Закон о социальном обеспечении» для многих стал символом Нового курса. Закон — являвшийся сложной комбинацией «запутанных человеческих мотивов», экономических расчетов, идеалистических представлений, «политических игр», межпартийных маневров, актуарных расчётов и конституционных ограничений — во многом определил дальнейших ход истории США^[3].

Проблемы пожилых и безработных

В середине 1934 года Рузвельт поручил министру труда Фрэнсис Перкинс возглавить комитет правительства, созданный для подготовки законодательства о социальном обеспечении: президент напутствовал её словами «мы должны начать делать это сейчас, иначе это дело не начнется никогда». Преодолевая свойственные для того времени представления о невозможности для женщины занимать пост министра, граничившие с мизогинией, Перкинс использовала влияние женской фракции Демократической партии и собственный опыт решения трудовых конфликтов для того, чтобы провести уникальный закон^[4][5].

Миссис Дж. Стоуксбери из Лойстона (Теннесси, ноябрь 1933)

При этом вплоть до конца 1932 года Американская федерация труда отвергала всеобщее законодательство в данной сфере, продолжая настаивать на прямых переговорах о льготах между работником и работодателем. Соединенные Штаты были практически единственной из современных индустриальных стран без общенациональной системы социальной защиты; только в одном американском штате, Висконсине, существовала программа страхования на случай безработицы, созданная в 1932 году. Хотя более 10 штатов имели законы о страховании по старости, их недофинансирование было таково, что превращало их в «бумажные» обязательства. Многие военные ветераны и федеральные государственные служащие — а также и государственные служащие штатов, такие как полицейские, пожарные и учителя — были охвачены пенсионной системой. Также 15 % работников частного сектора имели пенсионные планы, многие из которых перестали выполняться работодателями с наступлением Депрессии. В целом, большинство пожилых работников продолжали трудиться, пока их не увольняли — затем они могли надеяться только на милость своих семей и на муниципальные агентства социального обеспечения, содержавшие дома престарелых^[2].

Проблема пенсий по возрасту не была новой: она имела долгую историю в США. Платформа Прогрессивной партии в 1912 году требовала введения пенсий по старости; ряд лоббистских групп — в том числе ассоциации «American Association for Labor Legislation^[англ.]», «American Association for Old Age Security» и «Fraternal Order of Eagles^[англ.]» — агитировали за страховку по старости задолго до 1934 года. Сам Рузвельт поддержал данную идею на конференции губернаторов, проходившей в Солт-Лейк-Сити в 1930 году, а платформа Демпартии от 1932 года обещала «страхование по безработице и по старости в соответствии с законами штата»^[2].

Страхование от безработицы

В 1934 году сенатор Роберт Вагнер и представитель Мэриленда Дэвид Льюис выступили соавторами законопроекта о страховании по безработице (Wagner-Lewis bill). Наряду с этим с 1932 года в Конгрессе уже находился законопроект о пенсиях по старости Дилла-Коннери (Dill-Connery bill). Однако, к разочарованию обеих групп инициатором, президент дистанцировался от данных инициатив: готовясь к новой президентской кампании, Рузвельт намеревался направить в парламент собственные предложения. Первые идеи президента, озвученные Перкинс, были «экстравагантны» и включали в себя социальные гарантии всем американцам — а не только промышленным рабочим — «со дня их рождения». Перкинс понимала невозможность провести столь широкие меры через действующий Конгресс и летом 1934 года она созвала консультативный Комитет по экономической безопасности (Committee on Economic Security, CES), включавший юриста Томаса Элиота, для разработки «практически осуществимой» программы^[6].

Права отдельных штатов — «вездесущий вопрос конституционности», уничтоживший NRA➤ — были ключевой проблемой для реформы. Учитывая высокую мобильность американских рабочих того времени и очевидную желательность единообразия в национальных законах — большинство экспертов CES настаивали на том, что должна быть создана централизованная федеральная система социального страхования. Альтернатива — в виде собрания систем для каждого из штатов США — была, по их мнению, «совершенно непрактичной». Однако президент не был готов выступить за чисто федеральную систему: «просто подумайте, что произойдет, если вся власть будет сосредоточена [в Вашингтоне], а президентом станет Хьюи Лонг!»➤^[6]

Вопреки своей первоначальной оценке, эксперты CES постепенно согласились на смешанную федеративную систему. Амбициозные планы президента в отношении общенациональной системы здравоохранения, имевшиеся на старте, также пришлось практически полностью отбросить: они сохранились лишь в виде небольших грантов штатам для сельских программ общественного здравоохранения и услуг людям с ограниченными возможностями. При этом вопрос, как мотивировать отдельные штаты принять законы об обязательном страховании от безработицы, оставался открытым^[6].

Ответ был получен из неожиданного источника: член Верховного суда Луи Брэндайс, долгое время проявлявший интерес к делу страхования от безработицы, юридически не мог вмешиваться в процесс составления законопроекта — законопроекта, которому с высокой долей вероятностей было суждено оказаться однажды на рассмотрении в самом Верховном суде. Однако, при посредничестве своей дочери и её мужа, он всё же смог оказать масштабное влияние на разработку данного проекта: он обратил внимание членов своей семьи, имевших контакты с CES, на решение Верховного суда по делу 1926 года «Florida v. Mellon». Рассматривая вопросы конкуренции налоговых систем различных штатов, Верховный суд единогласно отклонил иск штата Флорида и оставил в силе федеральный закон о налоге на наследство. Решение создавало прецедент — механизм, с помощью которого штаты могли принуждаться к принятию законов о страховании по безработице; а сам механизм уже был признан конституционным^[6].

По настоянию Перкинс, «воодушевленный» Элиот включил налоговую компенсацию в законопроект: благодаря ей штат встал перед выбором (i) разработать собственную схему страхования на случай безработицы или (ii) пассивно наблюдать за утечкой своих налоговых поступлений в Вашингтон — для финансирования федеральной программы по безработице. Заведомо конституционный, закон в таком виде привёл к созданию 47 различных планов выплаты пособий по безработице в разных штатах^[6].

Карта социального страхования (1943)

Пенсии по старости

8 июня 1934 года Рузвельт заявил Конгрессу, что федеральная пенсионная система, которую он планировал создать, должна была основываться на принципах частного страхования: президент сказал, что «средства, необходимые для обеспечения этой страховки, должны быть собраны за счет взносов, а не за счет увеличения общего налогообложения». Многие члены CES посчитали такую задачу невыполнимой^[7][8].

В наше время трудно понять, насколько сильны были настроения в пользу плана Таунсенда и других экзотических схем.— Ф. Перкинс, 1946^[9]

Подход Рузвельта — намеревавшегося создать систему социального обеспечения не как гражданское право, а как право собственности — был основан не только на принципах финансовой ортодоксии, но и на опыте выплат армейским ветеранам, постоянно требовавшим увеличения платежей. «Настойчивость президента в том, что сами работники должны вносить свой вклад», создавала и потенциальные судебные риски — поскольку «Конституция не давала Конгрессу полномочий заниматься страховым бизнесом». Перераспределение доходов — по сути, регрессивный налог, которым становились страховые платежи — также вызывало сомнение. Более того, в краткосрочной перспективе создание резервного фонда для социального обеспечения обеспечивалось путем изъятия денег из доходов трудящихся — денег, которые в противном случае могли бы быть потрачены; подобный дефляционный эффект в разгар депрессии не мог быть популярным^[7].

CES практически сразу отказался от простой системы выплат одинаковой пенсии всем пенсионерам; сложная система выплат, пропорционально предыдущим доходам, была заимствована из модели частного страхования как более приемлемая для американского общества. Проблема финансирования пенсий для людей, приближающихся к пенсионному возрасту осталась: работники, которым уже исполнилось 45 лет, не имели технической возможности сформировать значительные резервы на свою пенсию. Проектировщики системы рекомендовали в этом случае согласиться с «эффектом перераспределения доходов», хотя бы исключительно между поколениями (см. «солидарный принцип»). Преодолеть дефицит предполагалось только к 1980 году — что прямо противоречило озвученным принципам частного страхования. Пытаясь сэкономить, министр финансов Генри Моргенто рекомендовал немного увеличить ставку налога на фонд заработной платы и исключить из системы сельскохозяйственных рабочих, домашнюю прислугу и работников, трудившихся на предприятиях с менее чем 10 занятыми. Аналогичные исключения были сделаны и Жетулиу Варгасом при создании социальной системы Бразилии в 1933—1938 годах. Подобный «удар» по 9,4 миллионам наиболее нуждавшихся американцев, по мнению Перкинс, был неприятен, но необходим — Элиот годы спустя сожалел о принятом тогда решении^{[k 2][7][11]}.

Картотека SSA (ок. 1939)

Принятие закона

17 января 1935 года Рузвельт представил свою программу социального обеспечения, далёкую от исходного замысла — «единственный план, который имел шанс пройти через Конгресс». «Взвешенный радикализм» президента имел успех — в особенности, на фоне альтернатив Лонга и Таунсенда➤ — и 14 августа после долгих слушаний в течение насыщенного законодательного сезона «Закон о социальном обеспечении» был принят. Помимо страхования от безработицы и пенсий по старости, около 50 миллионов долларов были выделены в виде федеральных субсидий штатам для немедленной помощи малоимущим престарелым, а еще 25 миллионов — для помощи детям-иждивенцам^[12].

Чтобы профинансировать данные планы, закон облагал федеральным налогом в размере 1 % всех работодателей с восемью и более работниками (налог увеличивался до 2 % в 1937 году, а затем — до 3 %); взносы работников также росли от 1 до 3 % к 1949 году. Десять процентов от собранных фондов предназначались для административных расходов федерального правительства. В зависимости от продолжительности трудовой деятельности и средней заработной платы, размер пенсии составлял от 10 до 85 долларов в месяц. Программа помощи семьям с детьми «Aid to Families with Dependent Children^[англ.]» также была частью нового законодательства — как дань «особой проблеме десятилетия, когда так много отцов, ищущих работу, бросили свои семьи и отправлялись в путь». Пособия в случае потери кормильца, выплачиваемые его семье, были добавлены в 1939 году^[12][13].

Существенно варьируясь от штата к штату, типичный план для безработных предусматривал 16 недель безработицы с сохранением половины зарплаты — максимум до 15 долларов в неделю — что примерно соответствует средней заработной плате в рамках WPA. Большинство планов не предполагали дополнительной помощи лицам, оставшимся безработными после истечения первоначального периода — за исключением поиска работы через WPA^[12].

Табуляторы IBM в SSA (Балтимор, ок. 1936)

На федеральном уровне также возникла новая бюрократическая структура «Social Security Administration»: в ней работало более 12 тысяч человек, размещавшихся в 202 региональных отделениях. В самом Вашингтоне возникла центральная картотека, в которой находились записи о 26 миллионах лиц, зарегистрированных в системе социального обеспечения — она занимала площадь в целый акр. Используя табуляторы IBM — которые современники характеризовали как «машины, способные мыслить» — и перфокарты, федеральное правительство впервые получило прямой доступ к персональным данным своих граждан^[14][15].

17 января 1940 года 75-летний жительница Вермонта Ида Фуллер^[англ.] получила чек от системы социального страхования США — она стала первым бенефициаром в американской истории. До конца своих дней Рузвельт рассматривал «Закон о социальном обеспечении» как «краеугольный камень своей администрации» — благодаря которому «социальное обеспечение» превратилось из теоретической идеи в реальный измеритель уровня «цивилизованности» общества. Уже в конце 30-х годов SSA стал примером для аналогичных законов в Чили и Перу^[14][16][17].

См. также

• Администрация социального обеспечения США
• Закон о восстановлении промышленности (1933)
• Закон о справедливых условиях труда (1938)

Примечания

Комментарии

1. Большинство созданных «Законом об ассигнованиях» новых агентств просуществовало менее 10 лет.
2. Только в 1950-х годах сельскохозяйственные рабочие и прислуга в США были охвачены пенсионной системой^[10].

Источники

1. Андрей Лушников, Марина Лушникова. Курс права социального обеспечения. — 2-е изд., доп. — М.: Юстицинформ, 2009. — 1247 с. — ISBN 978-5-457-14470-5. Архивировано 8 июля 2020 года.
2. Kennedy, 2001, pp. 257—261.
3. Kennedy, 2001, pp. 257—261, 273.
4. Kennedy, 2001, pp. 257—261, 269.
5. Schlesinger, 1956—1960, Vol. 2, p. 300.
6. Kennedy, 2001, pp. 261—265.
7. Kennedy, 2001, pp. 265—270.
8. Schlesinger, 1956—1960, Vol. 2, pp. 308—309.
9. Kennedy, 2001, p. 265.
10. Kennedy, 2001, p. 270.
11. Patel, 2017, pp. 199—200.
12. Kennedy, 2001, pp. 270—273.
13. Patel, 2017, p. 267.
14. Kennedy, 2001, pp. 270—274.
15. Patel, 2017, p. 252.
16. Leuchtenburg, 1963, p. 105.
17. Patel, 2017, pp. 201—202.

Литература

• Leuchtenburg, William E. Franklin D. Roosevelt and the New Deal, 1932—1940 : [англ.]. — New York : Harper and Row, 1963. — xx, 393 p. — (The New American Nation Series).
• Kennedy, David M. Freedom from Fear : the American People in Depression and War, 1929—1945 : [англ.]. — New York ; Oxford : Oxford University Press, 2001. — 988 p. — (Oxford history of the United States, vol. 9). — ISBN 9780195144031. — ISBN 9780195038347. — ISBN 0195144031.
• Arthur M. Schlesinger Jr. The Age of Roosevelt, 3 vols. : [англ.]. — Boston : Houghton Mifflin, 1956—1960. — Cont.: Vol. 1: The crisis of the old order, 1919—1933. — Vol 2. The coming of the New Deal. — Vol 3. The politics of upheaval.
• Patel, Kiran Klaus. The New Deal: a global history : [англ.]. — Princeton; Oxford : Princeton University Press, 2017. — 456 p. — (America in the World). — ISBN 9780691176154. — ISBN 0691176159.

Ссылки

• Social Security Act (1935) (англ.). ourdocuments.gov. Our Documents: 100 Milestone Documents from the National Archives (2020). Дата обращения: 19 июня 2020.