PROFILBARU.COM

רשות התחרות
מידע כללי
משרד אחראי	משרד הכלכלה והתעשייה
תאריך הקמה	1994
חוק	חוק התחרות הכלכלית
ראש	מיכל כהן
שמות קודמים	רשות ההגבלים העסקיים
	אתר רשמי

רשות התחרות, שבעבר נקראה "רשות ההגבלים העסקיים", היא רשות ממשלתית האמונה על שמירת עקרונות התחרותיות במשק הישראלי. הרשות הוקמה בשנת 1994 והיא פועלת מכוח חוק התחרות הכלכלית.

ראש הרשות

תפקיד הממונה על ההגבלים העסקיים נקבע בחוק ההגבלים העסקיים, התשי"ט-1959, שהוחלף בשנת 1988 בחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988. בשנת 2019 שונה שם החוק לחוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1988, שם הרשות המפקחת שונה ל"רשות התחרות", ושם העומד בראשה שונה ל"הממונה על התחרות".

הממונה על התחרות ממונה על אכיפת דיני ההגבלים העסקיים, באמצעות כלים אזרחיים, כלים פליליים וכלים כלכליים. האחריות למינויו של ראש הרשות מוטלת על שר הכלכלה אליו מובאת המלצת ועדת האיתור. המינוי כפוף לאישור הממשלה.

רשימת ראשי הרשות והממונים על ההגבלים העסקיים


מספר	הממונה	כהונה	הערה
1	יהושע יפה	1960–1967	הממונה הראשון על ההגבלים העסקיים
2	שבתי בן-דב	1967–1968
3	מרדכי הורוביץ	1969–1978
4	זאב גלמור	1978–1992
5	יורם טורבוביץ'	1992–1996	במהלך כהונתו הפכה היחידה להגבלים עסקיים במשרד התמ"ת לרשות עצמאית
6	דוד תדמור	1997–2001
7	דרור שטרום	2001–2005
8	רונית קן	2005–2011
9	דייוויד גילה	2011–2015
10	אורי שוורץ	2015–2016	כיהן כממונה בפועל מפרישתו של גילה ועד למינויה של הלפרין
11	מיכל הלפרין	מרץ 2016–יולי 2021	במהלך כהונתה שונה שם התפקיד לראש רשות התחרות
12	מיכל כהן	אוגוסט 2021-מכהנת	ממלאת מקום עד שנבחרה בתחילת 2022^[1].

תפקידי הרשות

הרשות אמונה על טיפול בענפים בהם מבנה השוק אינו מאפשר תחרות של ממש בין החברות הפעילות בו, בעיקר מונופולים, טיפול בענפים בהם יש תיאום בין החברות (קרטל) המונע תחרות, ומניעת היווצרות מבני שוק כאלה. תפקידי הרשות מתחלקים למספר תחומים:

תחום ההסדרים הכובלים: תחום זה אוסר על אנשי עסקים וגופים עסקיים לתאם פעולות באופן הפוגע בצרכן, כמו יצירת קרטל ותיאום והסכמה על מדיניות דומה בנושאי מחירים, אזורי מכירה או איכות מוצר.
תחום המונופולים: תחום זה אוסר על חברה המחזיקה בנתח שוק משמעותי בתחומה (בעבר הוגדר כלמעלה מ־50% מנתח השוק; כיום המגבלה לא קיימת), לנצל לרעה את מעמדה בצורה שתביא לפגיעה בציבור או תמנע תחרותיות. לרשות יש גם סמכות להכריז על כמה חברות בשוק ריכוזי כקבוצת ריכוז ולתת לחברות האלה הוראות שיכולות למנוע פגיעה בתחרות או להגביר את התחרות.
תחום המיזוגים: תחום זה נותן את הסמכות לממונה על ההגבלים העסקיים לאשר או לא לאשר איחוד בין חברות שונות, במקרה שהאיחוד עלול לפגוע בתחרות. אמות המידה שעל הרשות להפעיל באישור מיזוגים נתונה במחלוקת. בית הדין להגבלים עסקיים קבע:

"על המתנגד למיזוג הנטל להוכיח כי המיזוג פוגע באופן משמעותי בתחרות, כנובע מכך שהתערבות בזכות להתקשר על דרך מיזוג היא בגדר הגבלה ופגיעה בזכויות יסוד. לא ניתן לפגוע בזכויות יסוד ללא ראיות של ממש לפיהן הפגיעה הכרחית."^[2]

לעומת זאת, בלא לקבוע עמדה חד משמעית בנושא כתבה השופטת אילה פרוקצ'יה שהחקיקה בנושא מרמזת לכאורה על "נקודת מוצא של החוק לפיה חברות שחל עליהן פרק המיזוג לא תתמזגנה אלא אם כן הוכח כי למיזוג זה לא תהיה השפעה מהותית שלילית על התחרות"^[3]

כל התאגידים הגדולים במשק, כגון הבנקים, חברות הביטוח, חברת החשמל, בזק, מקורות וכו', נתונים לפיקוח שוטף על ידי הרשות.

תחום ייעוץ למשרדי הממשלה: הרשות מייעצת למשרדי הממשלה לגבי ההשלכות התחרותיות של מהלכים שהממשלה יכולה לנקוט בהם. כך למשל, משרדי הממשלה נדרשים להתייעץ עם הממונה על הגבלים עסקיים לגבי ההשלכה של הקצאת זכויות המנויות ב"רשימת הזכויות" שפרסם הממונה על התחרות הענפית באותו תחום. כמו כן, הממונה על הגבלים עסקיים הוא יו"ר וועדת הריכוזיות, המייעצת למשרדי ממשלה לגבי ההשלכות של הקצאות נכסי ציבור על הריכוזיות הכלל-משקית.

סעיף 43(ה) לחוק התחרות הכלכלית קובע שקביעה של הממונה על התחרות מהווה במסגרת כל הליך משפטי, ראיה לכאורה לנקבע בה. בית המשפט העליון קבע שהקביעה היא ראיה לכאורית בעלת משקל ממשי^[4].

עררים על החלטות הרשות מוגשים לבית הדין לתחרות.

היסטוריה

כבר בשנת 1950 הגיש חבר הכנסת יוחנן בדר הצעת חוק נגד הגבלים עסקיים, אולם ההצעה הוסרה מסדר היום של הכנסת. בימי הכנסת השנייה הוקמה ועדה בראשות זלמן סוזאיב להכנת חוק בנושא, אך גם היא התפזרה בלא כלום. בסוף שנת 1957 הוגשה לכנסת הצעת חוק ממשלתית בנושא. החוק הגדיר קרטלים ומונופולים חוקיים כמו בתחום התוצרת החקלאית ועל ידי חברות ממשלתיות, וקבע שימונה ממונה על הגבלים עסקיים שיאשר או יאסור קרטלים ומונופלים^[5]. החוק עבר בכנסת ב-28 ביולי 1959 ובינואר 1960 נכנס לתוקף חוק ההגבלים העסקיים, תשי"ט-1959^[6]. ד"ר יהושע יפה מונה לממונה על ההגבלים העסקיים והוקמה מועצה לפיקוח על הגבלים עסקיים בראשות השופט זאב צלטנר. החוק נגע בשני עניינים: מונופולים והסדרים כובלים. במהלך שנות ה-60 עלו טענות רבות כנגד חוסר היעילות של החוק להגבלים עסקיים. המועצה הסכימה לרשום מאות הגבלים עסקיים והממונה לא פעל בנחרצות נגד הסדרים עסקיים שלא נרשמו^[7].

בשנת 1983 הוגשה לכנסת הצעת חוק חדשה להחלפת החוק הישן. החוק החדש, שאושר בשנת 1988, הוסיף פרק שנגע למיזוג חברות ושינה את שם המועצה לבית הדין להגבלים עסקיים^[8].

מאז הקמתה הפכה הרשות לגורם בעל משמעות ולמרות מיעוט משאביה הצליחו הממונים השונים להופכה לגוף הקובע את מדיניות התחרות בישראל ויוצר הרתעה בקרב הקהיליה העסקית. מעבר לעיסוקיה משמשת הרשות כיועצת התחרות של הממשלה ובפרט של אגף התקציבים באוצר. ביטוי למעמדה של הרשות ניתן לראות בכך שבוועדות הממשלתיות השונות הקובעות רפורמות מבניות במשק מילאו העומדים בראשה (בוועדת ברודט - ד"ר יורם טורבוביץ' ובוועדת בכר - עו"ד דרור שטרום) תפקידים מרכזיים.

בתחום הענישה הביאה הרשות לעליית מדרגה בטיפול בעבריינות קרטל (הסדרים בין מתחרים למניעת תחרות, בין היתר באמצעות תיאום מחירים ברמה הפוגעת בצרכנים, חלוקת שוק וקביעת מכסות). בשני מאבקים משפטים מפורסמים - תיק קרטל הביטוח^[9] ותיק קרטל המרצפות^[10], שנוהלו בשנים 1997–2005 ואשר הגיעו לבית המשפט העליון - קבעה הרשות נורמות חדשות לענישה בתחום. בתיק קרטל הביטוח נקבעו קנסות כבדים לחברות ולמנהלים ומנהלי החברות הושעו מתפקידיהם בחברות; בתיק קרטל המרצפות עמדה הרשות לראשונה על הטלת עונשי מאסר בפועל על המנהלים ובתי המשפט קבעו כי עונשים אלה הם בבחינת "ברירת המחדל" לעברייני קרטל.

חוק התחרות הכלכלית וסמכויות הממונה

ערך מורחב – חוק התחרות הכלכלית

בהתאם לחוק, הממונה על התחרות מוסמך לקבוע שפעילותו של גוף עסקי מסוים מהווה מונופול, קרי חברה בעלת נתח שוק מרכזי בשוק הרלוונטי. הממונה גם רשאי לקבוע ששיתוף פעולה בין שני גופים עסקיים או יותר מהווה הסדר כובל אשר מטרתו היא למעשה ליצור קרטל, שהוא הסכם בין שיתוף פעולה בין שתי חברות אשר פוגע בתחרות בענף. למשל, במצב בו שתי חברות מסכימות ביניהן שימכרו מוצר מסוים באותו מחיר. כמו כן, הממונה רשאי לאשר או שלא לאשר מיזוג בין חברות ורשאי לקבוע האם מונופול ניצל לרעה את מעמדו.

בדצמבר 2011 עבר בכנסת בקריאה ראשונה תיקון^[11] לחוק ההגבלים העסקיים השואף להעניק לממונה על ההגבלים העסקיים סמכות להטלת עיצום כספי בהינתן יסוד סביר להניח רשלנות. תיקון החוק הוגש בשם הממשלה ועל פי לשון התיקון מטרתו להוות "כלי משלים למנגנוני האכיפה המנהלית ולאפשר מתן מענה אפקטיבי, מהיר ויעיל למגוון הפרות". התיקון אושר במאי 2012.

ב-1 בינואר 2019 אושר תיקון לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988 שמתקן את שם החוק, הממונה, בית הדין והרשות. על פי התיקון יוכר החוק בשם "חוק התחרות הכלכלית" והרשות תשנה את שמה לרשות התחרות. בין הכללים החדשים שבחוק המעודכן:

מונופול יוגדר כמי שיש לו כוח שוק משמעותי וזאת גם אם נתח השוק שלו נמוך מ-50%.
מיזוגים של חברות שמנהלות מחזור כספי בהיקף של עד 360 מיליון שקל ואינן מונופולין לא ידרשו אישור מוקדם מצד הרשות.
כלל העסקים יהיו נתונים לרף עיצומים בשיעור של עד 8% מהמחזור שלהם, ובתקרה של 100 מיליון ש"ח זאת לעומת עיצום מרבי של 24.5 מיליון ש"ח עד כה.

עוד הוסדר בחוק כי ההליכים הנקשרים בבקשות פטור להסדרים כובלים יקוצרו מ-90 יום ל-30 יום.

פעילות הרשות

הרשות פועלת הן כרשות אכיפה האחראית למניעת הפרות של חוק התחרות הכלכלית והרתעת מפירים שלו והן כרשות המסדירה פעילויות שונות במשק בהיבט התחרותי שלהן. תפקיד נוסף של הרשות הוא בייעוץ למשרדי ממשלה ולכנסת בנושאי תחרות.

ייעוץ וקידום תחרות

ברשות התחרות פועלת מחלקת שווקים שתפקידה לייעץ בנושאי תחרות ולקדם את התחרות במסגרת החלטות הממשלה ובכנסת. הגם שכל מחלקות רשות התחרות לוקחות לעיתים חלק בייעוצים של הרשות, עיקר פעולת הייעוץ נעשית על ידי מחלקת שווקים.

ברשות פועלים צוותים המתמחים בענפי המשק השונים. צוות בנקאות ופיננסים, צוות תקשורת, צוות קמעונאות ומזון, צוות תחבורה ובריאות, צוות אנרגיה תשתיות וסביבה.

ניתן לחלק את סוגי הייעוץ שרשות התחרות מעניקה לשלוש קטגוריות: ייעוץ ענפי הנעשה על פי דין כגון הוראות חוק הריכוזיות או ייעוץ המוענק במסגרת הליכי היטלי סחר ומסחר; ייעוץ וולונטרי על בסיס פנייה של הגוף המיועץ; ייעוץ ביוזמת רשות התחרות הנעשה בדרך כלל לממשלה ולכנסת בעקבות איתור כשלי שוק וחסמים לתחרות.

במסגרת זו, כתבה רשות התחרות מסמך עקרונות לתחרות ענפית במכירת אתרי הייצור של חברת החשמל^[12].

הרשות גם הביעה את עמדתה בנושא ממצאי חקירת היצף בעניין יבוא צמנט^[13]. ופרסמה טיוטה להערות הציבור - חברות הפינטק וקשיים בפעילותן מול המערכות הבנקאיות^[14].

בדיקת מיזוגים

נדבך נוסף בעבודת הרשות היא בדיקת מיזוגים שנעשים במשק ובחינה שלהם מנקודת מבט תחרותית, ובמקרים מסוימים עצירת מיזוגים המעלים חשש לפגיעה בתחרות. מטרת בדיקת המיזוגים היא למנוע מראש התפתחות של שווקים ריכוזיים או שרמת התחרות בהם נמוכה או שהמבנה שלהם עשוי להביא לפגיעה בתחרות.

נהוג לסווג את המיזוגים לשלושה סוגים: מיזוג אופקי הוא מיזוג בין חברות מתחרות, כלומר, חברות המספקות מוצר או שירות שהוא תחליפי בעיני הצרכן; מיזוג אנכי הוא מיזוג בין חברות הנמצאות בשלבים שונים של שרשרת הייצור (לדוגמה ספק של חיטה, יצרן של קמח ומאפיה); מיזוג קונגלומרטי הוא מיזוג שאינו אופקי ואינו אנכי, והוא יכול להיות מיזוג בין חברות מתחומים שונים או בין תחומים משיקים.

הרשות לא בודקת את כלל המיזוגים במשק, אלא כאלה שהם בין חברות בעלות מחזור מכירות גדול יחסית (רף מחזור המכירות עומד כיום על מחזור מכירות מצרפי של כ-360 מיליון ₪, וכן בתנאי שמחזור המכירות של לפחות שתיים מהחברות המתמזגות עומד על מעל כ-10 מיליון ₪) או מיזוגים שיש אינדיקציה מסוימת לכך שהם עשויים לפגוע בתחרות - מיזוגים בין חברה שהיא בעלת מונופול בשוק מסוים או שהמיזוג יהפוך את החברה הממוזגת לבעלת מונופול בשוק. על מיזוגים שעומדים בקריטריונים אלה נדרש להגיש הודעת מיזוג לרשות בהתאם להנחיותיה^[15].

רשות התחרות בוחנת את המיזוגים המגיעים לפתחה ותתנגד למיזוג בין חברות או תאשר אותו בתנאים ככל שהוא מעלה חשש סביר לפגיעה משמעותית בתחרות. כך לדוגמה התנגדה הרשות למיזוג אופקי בין חברות התעופה אל על וישראייר, משום שהוא העלה חשש לפגיעה בתחרות בשוק הטיסות לאילת^[16].

ככל שהרשות לא הודיעה על התנגדותה או על הטלת תנאים בתוך 30 ימים מהגשת הודעת המיזוג, יראו את המיזוג כמאושר. על מנת שלא להכביד שלא לצורך על המשק, כוננה הרשות מסלול בדיקה מקוצר (הקרוי נוהל ירוק בוהק) ולפיו מיזוגים שבאופן ברור אינם מעלים חשש לפגיעה בתחרות (הקרויים, מיזוגים ירוקים בוהקים) צפויים להיות מאושרים תוך מספר ימים^[17].

הרשות תאשר מיזוג בתנאים, כאשר ישנו תנאי שיש בו כדי להפיג את החשש התחרותי שעולה מהמיזוג, וככלל הרשות תעדיף לעשות שימוש בתנאים מבניים, כלומר תנאים שמטפלים במבנה השוק, לעומת תנאים התנהגותיים, כלומר תנאים בנוגע להתנהגות החברות ביום שאחרי המיזוג^[18]. כך לדוגמה אישרה הרשות את המיזוג בין שופרסל וניו פארם בתנאי מבני שימכרו מספר סניפים של ניו פארם לקונה אחר שאינו פועל בשוק הפארם, על מנת להכניס מתחרה נוסף לשוק^[19].

על החלטת הרשות בנוגע למיזוג שהוגש אליה ניתן להגיש, תוך 30 ימים מקבלת ההחלטה, ערר לבית הדין לתחרות. ניתן להגיש ערר הן על התנגדות למיזוג, אישר מיזוג בתנאים ואף על אישור מיזוג. כך לדוגמה בינואר 2019 אישרה הממונה את המיזוג בין ערוץ עשר ל"רשת", תוך הסתמכות על דוקטרינת "הפירמה הכושלת", ועל החלטה זו הוגש ערר על ידי עמותת הצלחה כנגד אישור המיזוג, ערר שנדחה על ידי בית הדין ב-23 בספטמבר 2020.

אכיפה מנהלית

מחלקת האכיפה המנהלית ברשות התחרות עוסקת בהפעלת סמכויות האכיפה של הממונה על התחרות בהתאם להוראות חוק התחרות הכלכלית, בהיבט המינהלי ובייצוג הממונה בהליכים בבית הדין לתחרות. סמכויות האכיפה המנהליות כוללות בין היתר את כלי האכיפה של עיצומים כספיים. במסגרת החוק לממונה על התחרות סמכות להטיל עיצומים כספיים עד לגובה של כ-100 מיליון ₪ לתאגיד בשל הפרת חוק התחרות ועד כמיליון ₪ ליחיד שהפר את החוק. בנוסף, הממונה יכולה לקבוע כי מעשה או מחדל מסוים מהווה הפרה של חוק התחרות. קביעה מעין זו היא ראיה לכאורה לנקבע בה בכל הליך משפטי.

בשנים האחרונות הטילה הממונה על התחרות עיצומים על מספר בעלי מונופול בגין הפרות של החוק. כך למשל, בשנת 2019 הוטל עיצום כספי של 39 מיליון ₪ על החברה המרכזית להפצת משקאות (חברה בת שלהחברה המרכזית לייצור משקאות קלים, זכיינית קוקה קולה בישראל) בגין ניצול מעמדה בשוק המשקאות הקלים.^[20] כן הוטל על חברת בזק עיצום כספי בגובה 30 מיליון ₪ בגין קשיים שהערימה על מתחרותיה בפריסת סיבים אופטיים. לעיצום זה אף נלווה עיצום כספי בגובה 500 אלף ₪ שהוטל על מנכ"לית החברה סטלה הנדלר^[21].

בנוסף, בשנת 2012 הטיל הממונה, פרופ' דיויד גילה, עיצום כספי בגובה 9 מיליון ₪ על חברת נמל אשדוד בגין שיטת ההנחות שהנהיגה, שהייתה עלולה לפגוע בתחרות ניטול ופריקת הרכבים. בית הדין לתחרות אישר את קביעת הממונה אך העמיד את גובה העיצום הכספי על 3.5 מיליון ₪.^[20] בשנת 2017 הממונה הטיל עיצום כספי בגובה 13 מיליון ₪ על חברת החשמל על פגיעה בתחרות מול יצרני החשמל הפרטיים.^[20]

הממונה מוסמכת גם להכריז על קיומו של בעל מונופול וכן ליתן הוראות לבעל מונופול, אם נמצא כי מהתנהגותו או מקיומו של המונופול נפגעת התחרות בעסקים או נפגע הציבור או כי קיים חשש לפגיעה משמעותית כזו. בדומה, הממונה יכולה להכריז על קיומה של קבוצת ריכוז (אוליגופול) וליתן הוראות לחברים בה או ליתן הוראות ליבואן ישיר על מנת למנוע פגיעה בתחרות או בציבור.

במסגרת הליכי אכיפה, יכולה הממונה להגיע להסכמות עם צדדים שייתכן שהפרו את החוק. מדובר במעין הסדר טיעון מנהלי הנדרש לאישור של בית הדין ומכונה צו מוסכם. השימוש בצווים מוסכמים בתחום התחרות בישראל מצוי בעלייה מתמדת.^[22] במסגרת צו מוסכם הממונה יכולה להגיע עם צד להסכמות על תשלום לאוצר המדינה או לפעולות מסוימות שאותו צד יתחייב לעשות על מנת למנוע הפרה של החוק, למנוע פגיעה בתחרות או כדי למנוע פגיעה בציבור. כך למשל, בשנת 2019 שילמה בהסכמה חברת חוליות סכום של 2.5 מיליון ₪ בגין פעולות שהיו עלולות לפגוע בתחרות בתחום צנרת הביוב^[23].

נוסף על כך, מחלקת אכיפה מנהלית עוסקת בייצוג הממונה על התחרות בבית הדין לתחרות בהליכי ערר על קביעות או החלטות אחרות של הממונה (כגון החלטות על אישור או התנגדות למיזוג), או במסגרת הליכים משפטיים אחרים שהממונה צד להם ומתנהלים בבית הדין לתחרות.

אכיפה פלילית

רשות התחרות אמונה על חקירות וניהול הליכים פליליים כנגד מפרי חוק התחרות הכלכלית. חוק התחרות הכלכלית קובע מספר איסורים פליליים, העיקרי שבהם הוא האיסור להיות צד להסדר כובל שלא אושר כדין ("קרטל"), איסור שהעונש המרבי הקבוע לו עומד על 5 שנות מאסר. בצד איסור זה קיימים איסורים נוספים כגון האיסור על המלצה על קו פעולה על ידי איגוד עסקי, האיסור על חברות להתמזג ללא קבלת אישור מתאים, האיסורים החלים על מונופולים וכן האיסור להפר תנאים או הוראות שניתנו על ידי הממונה על התחרות.

עיקר משאבי האכיפה הפלילית של הרשות מושקעים בעבירות קרטל. כלומר, הסדר כובל אסור בין מתחרים, שבו הם מתאמים שלא להתחרות ביניהם. במסגרת זו הועמדו לדין והורשעו נאשמים בפרשיות רבות כדוגמת קרטל המרצפות, קרטל המאפיות, קרטל מדי המים, קרטל הגיזום, קרטל ספרי הלימוד ואחרים.

העונשים שנגזרים בגין עבירות על חוק התחרות הכלכלית נמצאים במגמת החמרה בשנים האחרונות. כך, בקרטל המאפיות נגזרו עונשי מאסר על שלושה מהנאשמים, החמור שביניהם, ירון אנג'ל מנכ"ל מאפיית אנג'ל, ריצה עונש של 5 חודשי מאסר. בקרטל מדי המים נגזרו על כמה מהמעורבים 6 חודשי מאסר ובקרטל הגיזום נגזרו 11 חודשי מאסר על מספר מעורבים.

את מגמת ההחמרה בענישה מוביל בית המשפט העליון. כך לדוגמה, בפרשת קרטל מדי המים נקבע:

"נקודת המוצא לענישה בתחום ההגבלים העסקיים חייבת להיות גישה מחמירה ברורה המתבטאת בהטלתם של עונשי מאסר בפועל מאחורי סורג ובריח. זאת, על מנת לתת ביטוי הולם לפגיעה החמורה באינטרס הציבורי שנגרמת מביצוען של עבירות הגבלים עסקיים. עבירות אלה [...] פוגעות בנשמת אפה של הכלכלה החופשית וברווחתם של יחידים כאחד. זאת ועוד, עבירות כלכליות, בהן עבירות על חוק ההגבלים העסקיים, הן עבירות אינסטרומנטליות שמבוצעות לרוב לאחר שהעבריין ביצע תחשיב כלכלי של התועלת מול הנזק שיגרמו לו מביצוע העבירה..."^[24].