עקרון ההכרה ההדדית

עקרון ההכרה ההדדית (באנגלית: The mutual recognition principle) מבטא את ההכרה ההדדית של מדינה חברה באיחוד האירופי במשטר רגולטורי של מדינה חברה אחרת בתחומים שונים. בתחילה עיקרון זה יושם בשוק האחיד במטרה להבטיח תנועה חופשית של מוצרים ושירותים ללא צורך בעמידה בהוראות חוק ספציפיות של כל מדינה חברה,^[1] או בהרמוניזציה של החקיקה הפנימית במדינות החברות. על פי עיקרון זה, מוצר המשווק כדין במדינה חברה אחת יסחר במדינה חברה אחרת גם אם התנאים הטכניים למסחר במדינת המוצא אינם תואמים את התנאים הקיימים במדינת היעד. לכל מוצר שנכנס למדינה חברה אחת ממדינה חברה אחרת תינתן גישה בלתי מוגבלת. עיקרון זה נולד באיחוד האירופי ונסמך על ההנחה כי למדינות החברות באיחוד האירופי מטרות משותפות של הגנה על בריאות, ביטחון, שמירה על איכות הסביבה והגנת הצרכן. על פי עיקרון זה, המדינה המייבאת מכירה במשטר הרגולטורי של המדינה המייצאת, ומכיוון שלעקרון יש תחולה על השוק הפנימי כולו, זוהי הכרה הדדית.^[2]

הרקע להחלת עקרון ההכרה ההדדית

עקרון ההכרה ההדדית פותח בפסיקה של בית הדין האירופי לצדק (ECJ) במקרה של Dassonville משנת 1974, בית הדין פירש את אמנת רומא משנת 1957 הקובעת בין היתר, איסור על הטלת מגבלות כמותיות על מוצרים של מדינות חברות ככזו האוסרת אף על הטלת כל מגבלה שעשויה לשלול במישרין או בעקיפין סחר בין מדינות. מאוחר יותר, במקרה של פסק הדין קסיס דה דיז'ון משנת 1978, בית הדין קבע כי על מדינה חברה לאפשר גישה של מוצר שיוצר ושווק באופן חוקי במדינה חברה אחרת לתוך השוק הפנימי שלה. קרי, מדינה חברה באיחוד צריכה לסמוך על המערכת הרגולטורית של שאר מדינות האיחוד שביצעו את הבדיקות הרלוונטיות על המוצר.

בשנת 1985 הנציבות האירופית הגישה למועצה דוח בעניין השלמת השוק האחיד (white paper) הקובע את האמצעים הדרושים להשלמת השוק האחיד עד ליום 31 בדצמבר 1992.^[3] לצורך כך, הדוח קבע כי יש להסיר חסמים פיזיים הכוללים הסרת עמדות מכס בגבולות המדינות, הסרת חסמים טכניים בכך שתהיה סטייה מעיקרון ההרמוניזציה שחל באותו זמן אל עבר עקרון ההכרה ההדדית ויחד עם זאת, קירוב דינים (approximation) של חוקים ורגולציות של מדינות האיחוד בהתאם לאמנת רומא.^[4] כמו כן, הדוח מציע להסיר חסמים פיסקליים על ידי קירוב דינים בנושא זה שהוא אלמנט אינטגרלי להשלמת השוק האחיד.

בשנת 1998 קבע בית הדין האירופי כי מדינות חברות מחויבות לכלול בחקיקה הפנימית שלהן סעיף של הכרה הדדית על מנת להבטיח קבלה לתוך תחומן של מוצרים שהם בהתאם לחקיקה במדינה חברה אחרת.^[5]

בעקבות החלה של עיקרון זה, הוסרו מגבלות ייבוא רבות. הגישה קובעת שעל החוק להתמקד במטרות שהמוצר בא להגשים ולא במאפיינים הספציפיים של המוצר.^[6] כך למשל, חוקי מזון מתמקדים במטרות והשפעות שלהם ולא במגבלות על מוצרים ספציפיים.

רגולציה 764/2008^[7] של הפרלמנט והמועצה האירופית קובעת פרוצדורות להחלת כללים טכניים על מוצרים המשווקים במדינות חברות אחרות על מנת ליישם בצורה יעילה את עקרון ההכרה ההדדית. הרגולציה קובעת כי נטל ההוכחה מוטל על המדינה המייבאת להוכיח את הסטייה מהכרה הדדית כאשר המוצר שווק כדין במדינה חברה אחרת.

הכרה הדדית של מוצרים רפואיים

בשל אופיים הייחודי של מוצרים רפואיים נקבע הסדר ספציפי בעניין זה בדירקטיבה האירופית EC/83/2001^[8] בדבר מוצרים רפואיים לשימוש בני אדם. על פי הדירקטיבה, כאשר מדינה חברה מקבלת בקשה לאישור מוצר שהוא תחת בחינה על ידי מדינה אחרת, היא רשאית לעכב את הבקשה עד למתן תשובה על ידי המדינה הבוחנת.^[9] אם נודע למדינה כי מדינה חברה אחרת כבר אישרה את המוצר הרפואי שהוגש עליו בקשה, על מדינה זו לבקש מהמדינה המאשרת דוח הערכה ועליה להכיר בהחלטת אותה מדינה תוך 90 ימים.^[10] הדירקטיבה אף מתייחסת למצב בו קיים חשש להתקיימות החריגים המאפשרים סטייה מהעיקרון, כגון, חשש לבריאות הציבור, וקובעת דרכי פעולה ספציפיים.^[11] בנוסף לכך, נקבע כי על המדינות החברות לעשות מאמצים על מנת להסכים על דרך פעולה אחידה ביחס לבקשה להכיר במוצר. במידה ולא יכלו להגיע להסכמה, עליהם להגיש לנציבות הצהרה מפורטת ביחס לסיבות בשלם לא יכלו להגיע להסכמה.

הסדרים משלימים לעקרון ההכרה ההדדית

1. ליברליזציה- מחיל את עקרון התנועה החופשית בכך שנאסר על מדינות חברות להתערב במסחר בין מדינות במישרין או בעקיפין ובכך בין היתר על הטלת מגבלות כמותיות על ייבוא או כל אמצעי בעל השפעה דומה. עיקרון זה מניח את התשתית לעקרון ההכרה ההדדית.
2. קירוב דינים (approximation)- התאמת חוקים פנימיים כך שהמסחר בין המדינות אינו נמנע בצורה ישירה או עקיפה. שיטה זו משלימה את שיטת הליברליזציה כאשר כשלי שוק מחייבים התערבות רגולטורית. כמו כן, במקום שהכרה הדדית נכשלת בשל כך שאין שוויון בין המטרות, האיחוד רשאי לאמץ רגולציה הגורמת לקירוב דינים בין הוראות חוק לאומיות על מנת להבטיח מעבר חופשי של מוצרים.^[12]

יתרונות אסטרטגיים של עקרון ההכרה ההדדית ביחס למוצרים

1. הקמה קלה ומהירה יותר של השוק האחיד מאשר באמצעות ההסדר של קירוב דינים בשל בין היתר, ביקורת שיפוטית בלתי מספקת.
2. לאיחוד עצמו ולמדינות יש נטייה להפעלת רגולציית יתר בשל אינטרסים של סמכות או בירוקרטיה. עיקרון זה מייתר את הצורך ברגולצית יתר בכך שהמדינה תהיה מחויבת בכל מקרה לקבל מוצר שהוכר במדינה אחרת אשר אינו בהכרח עומד בתנאי הקבילות שלה.
3. עקרון הכרה הדדית יוצר פוטנציאל לתחרות רגולטורית שיש לו אפקט משמעתי על הרגולטורים הפנימיים בעת קביעת מגבלות על הסחר.
4. הקשר בין הכרה הדדית לבין קירוב דינים מחייב את המדינות להתמקד במטרות החיוניות ובמה שעלול להוות סטנדרט משותף.^[13]

היתרונות הללו מתעוררים עקב החלה עקבית של עקרון ההכרה ההדדית. בהיעדרו, פסיקות של בית הדין האירופי כמו במקרה של פסק הדין קסיס דה דיז'ון היה מקדם תנועה חופשית של מוצרים מסוימים בלבד. לעקרון ההכרה ההדדית השפעה רוחבית על מוצרים ושירותים בכללותם.

סטייה מעקרון ההכרה ההדדית

הכלל קובע כי מדינה חברה אינה רשאית לאסור על ייבוא או מכירה של מוצרים המשווקים במדינה חברה אחרת גם אם המוצרים יוצרו על פי כללים שונים מאלו הקיימים במדינה שלה. על אף האמור, יהיה ניתן לסטות מעקרון ההכרה ההדדית במקרים חריגים כאשר המוצר נוגד את תקנת הציבור או שהאיסור חיוני להגנה על ביטחון, בריאות, איכות הסביבה או הגנת הצרכן.^[14] בשל חשיבות עקרון ההכרה ההדדית חריגים אלו פורשו בצמצום על ידי בית הדין האירופי.

חסרונות של השיטה

1. חוסר שקיפות. בעוד שהדינים הלאומיים של המדינות החברות לגבי מוצר ספציפי ידועים או ניתן לבררם בקלות יחסית, עיקרון זה גובר על דין המדינה והוא מופשט ולעיתים אינו צפוי. עובדה זו גורמת לאי וודאות בעת ביצוע עסקאות.
2. אין כללים מנחים להפעלת עקרון ההכרה ההדדית, דבר המקשה על פיקוח, רישוי המוצר ובמיוחד על המסחר אשר נעשה במהירות רבה.
3. הוצאות ניטור גבוהות. לא ניתן לעקוב אחר כל מקרה של הכרה הדדית שקיים.
4. ביקורת שיפוטית איטית ובלתי אפקטיבית בשל העומס הקיים על בית הדין האירופי.
5. בקשות להכרה הדדית הפכו ליותר סבוכות ודורשות לעיתים פרשנות וטיפול במקרים מיוחדים דבר המקרב את העיקרון לשיטה המבוססת על רגולציה של האיחוד כאשר הרעיון היה להתחמק ככל שניתן מכללי האיחוד האירופי על מנת לאפשר תנועה חופשית של מוצרים מגוונים.^[15]
6. מכשולים ביישום העיקרון בשל חוסר ביטחון הדדי במדינות החברות האחרות, חוסר ארגון מנהלי בתוך המדינות למשל, עיכובים מנהליים, עלויות ההליך וחוסר אפשרות להתמודד עם סוגיות מורכבות כגון, מוצרים ושירותים חדשניים.^[16] מכשולים אלה מעודדים שחקנים בשוק להתאים את המוצר שלהם גם לדרישות מקומיות ובמקרים קיצוניים אף לוותר על הפצת המוצר או השירות במדינה חברה אחרת.

הרחבת העיקרון לתחומים אחרים

הכרה הדדית של מקצועות

אמנת רומא משנת 1957 קראה לאימוץ דירקטיבות בנוגע להכרה הדדית של דיפלומות, תעודות וכל הוכחה על הכשרה מקצועית אחרת. זאת במטרה להקים תשתית לתנועה חופשית של שירותים. הפרשנות שרווחה עד אמצע שנות ה-70 הייתה כי הכרה הדדית התבססה על הדמיון בין הדיפלומות.^[17] התנאי להכרה הדדית של הדיפלומות הוא הרמוניזציה של הסטנדרטים להכשרה מקצועית. לפיכך, הנציבות האירופית יחד עם נציגי המדינות החברות ניסחו הצעה הכוללת דרישות ספציפיות להכשרה ביחס לכ-20 מקצועות כגון, רוקחים, רופאים, עורכי דין, רואי חשבון, מהנדסים וטרינרים וכדומה. ברם, בתגובה למחלוקות שעלו בנוגע לאילו דרישות יחייבו לצורך הכרה בהכשרה של המקצוע, בתחילת שנות ה-80 ניסו להמציא פתרון להכרה הדדית ללא תנאים מוקדמים ומבלי להיכנס למורכבות של כל מקצוע. כיום ישנה דירקטיבה^[18] שנועדה להעביר רפורמה בכל הנוגע להכרה בכישורים מקצועיים וזאת במטרה לפשט את ההליכים האדמיניסטרטיבים להכרה ולסייע בהכרה אוטומטית בהכשרות ובכך לגרום לליברליזציה של מתן שירותים באיחוד.^[19]

הכרה הדדית של שירותים

עקרון ההכרה ההדדית יושם ביחס לתנועה חופשית של שירותים רק בשנות ה-90 וזאת למרות שהמגבלות הקיימות בזמנו ביחס למוצרים היו קיימות גם ביחס לשירותים. סעיף 49 לאמנת EC^[20] קובע חובה מפורשת להסיר מגבלות על תנועה חופשית של שירותים והכלל הוא איסור על הפליה. גם כאן ישנם מקרים בהם ניתן לחרוג מהכלל אך גם ביחס לשירותים בית הדין האירופי פירש חריגים אלה בצמצום. בפס"ד Saeger משנת 1991,^[21] בית הדין קבע כי גם מגבלות שאינן מפלות אך מסכלות מתן שירותים בינלאומיים אף באופן הן אסורות. פסיקה זו משליכה על אמצעים שהמדינה מפעילה המשפיעים על היכולת לספק שירותים, המעלים את עלות השירות, על אלה המהווים תמריץ שלילי לספק שירותים באותה מדינה ואמצעים המונעים מצרכנים לקבל את השירות המבוקש. האיסור פורש בהרחבה כפי שנעשה ביחס למוצרים על ידי בית הדין במקרה של Dassonville.

העיקרון קובע כי מדינה חברה אינה רשאית לאסור על אספקת שירותים בשטחה אם שירותים אלה ניתנים כדין במדינה חברה אחרת, גם אם התנאים בהם ניתן במדינת המקור שונים.^[22]

לאחר מכן נעשה ניסיון להחיל את עקרון ההכרה ההדדית ביחס לשירותים באופן גורף אך ניסיון זה כשל. כאשר מדובר בשירותים מתעוררות סוגיות שונות כיון שלעיתים מעורבות שתי מדינות חברות, מדינת המוצא של הספק (המדינה בו הוא מבצע את השירות) והמדינה אליה סיפק את השירות. לפיכך, נוצר עקרון מדינת המקור (country of origin principle) הקובע כי יחול דין המדינה בה בוצע השירות. בהצעה ל- Services Directive,^[23] ניסו להכניס עיקרון זה אך הנושא עורר מחלוקות רבות ולבסוף הנוסח הסופי לא כלל עיקרון זה אלא התמקד בעקרון של תנועה חופשית בין המדינות החברות ובמקרה של סתירה בין העיקרון לבין אינטרס ציבורי יהיה ניתן לסטות מהעיקרון. יחד עם זאת, על המדינות החברות להכיר בהגנה קיימת של מדינת המקור בהתאם לעקרון ההכרה ההדדית ולקחת עניין זה בחשבון טרם קבלת החלטה בעניין.

הכרה הדדית שיפוטית

הרעיון של הכרה הדדית של החלטות שיפוטיות הוצג תחילה באמנת מאסטריכט משנת 1993,^[24] כאשר הצורך בהכרה הדדית של החלטות שיפוטיות נולד בעקבות התופעה המתגברת של פעילות עבריינית שהיא בינלאומית. כך למשל, פעילי טרור עשויים לפעול במספר מדינות חברות או שהתוכנית העבריינית מחולקת בין אנשים במדינות שונות. כך עבירות כגון פשיעה מאורגנת, סחר בבני אדם, סחר בסמים, סחר בנשק ושחיתות הפכו לעבירות בינלאומיות.

אמנת אמסטרדם אשר נכנסה לתוקף במאי 1999 שינתה את הגישה כלפי שיתוף פעולה משפטי. בין מטרותיה נמנו יצירת אזור של חירות, ביטחון וצדק. עם יצירת השוק האחיד נאסר על הצבת גבולות ביחס למוצרים ושירותים אך עדיין נותרו גבולות בתחום המשפט הפלילי.^[25] כוונת האמנה שמדינות חברות יכירו ויאכפו החלטות שיפוטיות מיידית. הנחת היסוד הייתה שמכיוון שמדינות האיחוד אשררו את אמנת זכויות האדם אזי יש בסיס לאמון הדדי בשיטות המשפט של שאר המדינות החברות.

מועצת אירופה בטמפרה (Tampere Thematic Council) הכירה בהכרה הדדית שיפוטית במסקנותיה מאוקטובר 1999 וקבעה שהחלטות שיפוטיות במדינה חברה אחת חייבות להיות ברות אכיפה והכרה על ידי רשויות במדינה חברה אחרת.

בשנת 2002 יושם העיקרון לראשונה על צווי מעצר ארופאים (EAW) והליכי הסגרה. על פי עיקרון זה, ההמלצה היא שההליכים הפורמליים בנוגע להסגרה החלים במדינות החברות יבוטלו ובמקומם יחילו מנגנון פשוט להעברת פושעים בין מדינות. מכיוון שמנגנונים אלה עשויים להיות בעלי השלכות מרחיקות לכת בכל הנוגע לזכויות אדם, הם מהווים אבן פינה לכל עקרון ההכרה ההדדית שיפוטית בנושאים פליליים.^[26] אחת הבעיות היא שאין מנגנון אירופאי לפיקוח כי אכן המדינות החברות מקיימות את העקרונות של חירות, דמוקרטיה, הגנה על זכויות אדם ועקרון החוקיות. יתרה מזו, דוח משנת 2002 הדגיש כישלונות של מדינות חברות בתחום הגנה על זכויות יסוד ובכל זאת עקרון ההכרה ההדדית לא התערער.

העיקרון תפס תנופה בעקבות אירועי 11 בספטמבר 2001 והצורך של האיחוד להוכיח את יכולתו להילחם בעבירות בינלאומיות. יחד עם זאת, הפרלמנט האירופי ציין כי אירועים אלה לא היוו בסיס לבקשת הליכים דחופים כיוון שההצעה כללה מספר עבירות פליליות ולא רק אלה הנוגעות למניעת טרור.

הצעת הנציבות לצו מעצר אירופי נתקבלה בפחות משלושה חודשים ואומצה על ידי המועצה ביוני 2002.^[27] ההחלטה מחייבת ביחס לתוצאה אך האופן שבו יגיעו לתוצאה נתון לשיקול דעת רשויות כל מדינה עצמה. ההחלטה אינה דורשת אשרור בפועל ומרגע שאושר על ידי המועצה, פרלמנטים לאומיים מחויבים לאשר שינויים נדרשים בחוקים הלאומיים לצורך יישום ההחלטה.

בית הדין תרם אף הוא לעקרון הכרה הדדית במקרים מסוימים כאשר קבע כי הכרחי שמדינות חברות יכירו במערכות המשפט הפליליות של שאר מדינות האיחוד ויכירו בחוקים הפליליים של המדינות החברות גם אם התוצאה הייתה שונה אילו חוקיהם היו מוחלים, וזאת על מנת להגן על העבריין שלא יחשף לסיכון כפול.^[28]

ישנה מחלוקת אם צריך לעשות הרמוניזציה של חוקים פרוצדורליים ופליליים על מנת לאפשר הכרה הדדית בהחלטות שנקבלו ברשויות משפטיות זרות לכן המועצה האירופית פועלת להרמוניזציה של החוקים הפליליים במדינות החברות מאז 1997 ואימצה כלים הנוגעים בין היתר לפשע מאורגן, שחיתות, הלבנת הון, סחר בבני אדם, טרור, סחר בסמים ועבירות מחשב.^[29]

הערות שוליים

1. http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/internal_market_general_framework/l21001b_en.htm
2. Jacques Pelkman, Mutual Recognition in Goods and Services: An Economic Perspective
3. White paper on the completion of the internal market (14 June 1985)
4. סעיף 100 לאמנת רומא משנת 1957- http://www.unizar.es/euroconstitucion/library/historic%20documents/Rome/TRAITES_1957_CEE.pdf
5. Case C-184/96 Commission v. France (Foie Gras) [1998] ECR I-6197
6. Jacques Pelkman, Mutual Recognition in Goods and Services: An Economic Perspective
7. Regulation (EC) No. 764/2008 - http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:218:0021:0029:en:PDF
8. Directive 2001/83/EC on the Community code relating to medicinal products for human use
9. סעיף 17 Directive 2001/83/EC
10. סעיף 18 Directive 2001/83/EC
11. סעיפים 29-34 Directive 2001/83/EC
12. Jacques Pelkman, Mutual Recognition in Goods and Services: An Economic Perspective
13. Jacques Pelkman, Mutual Recognition in Goods and Services: An Economic Perspective
14. סעיף 30 לאמנת EC
15. Jacques Pelkman, Mutual Recognition in Goods and Services: An Economic Perspective
16. http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/internal_market_general_framework/l21001b_en.htm
17. http://users.ox.ac.uk/~ssfc0041/managemr.htm
18. Directive 2005/36/EC
19. http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/policy_developments/index_en.htm
20. The Treaty Establishing the European Community
21. Saeger Case C-76/90
22. Interpretive communication by the European Commission on the free movement of services, official Journal EC, C 334 of 9 December 1993
23. 2006/123/EC Directive
24. Maastrich treaty – Title V
25. Hans G. Nilsson, From classical judicial cooperation to mutual recognition. Pg 56
26. Susie Alegre and Marisa Leaf, Mutual recognition in European Judicial Cooperation: A Step too far too soon? Case study- the European Arrest Warrant. Pg 201
27. Luxembourg JHA Council, Council Framework Decision on the European arrest warrant (and surrender procedures between member states), (2002/584/JHA) OJ L 190/1 of 18.7.02
28. Case of Gozutok/Brugge
29. Hans G. Nilsson, From classical judicial cooperation to mutual recognition. Pg 58