עובד זר או מהגר עבודה הוא אדם העובר למדינה שונה, שאינו אזרח בה, על מנת למצוא פרנסה. לעיתים מדובר בהגירה שבסופה התאזרחות במדינה האחרת, ולעיתים זו הגירה למספר שנים מוגבל, לשם שיפור מצבו הכלכלי של העובד ושל משפחתו בארץ המוצא. במדינת ישראל, הפכו העובדים הזרים לגורם משמעותי החל מסוף שנות השמונים. את השינוי חוללה האינתיפאדה הראשונה שפרצה ב-1987. הסגר על יהודה ושומרון והגבלת התנועה של הפלסטינים, מנעו את הגעתם לעבודה בישראל, ואילצו את מקבלי ההחלטות למצוא פתרונות חלופיים[1][2].
מרבית המדינות במערב מספקות רישיונות שהייה זמניים למספר מוגבל של מהגרי עבודה בהתאם לצורכיהן, על מנת למלא מחסור בכוח עבודה במגזרי תעסוקה אשר אינם אטרקטיביים עבור אזרחיהן המקומיים, בעיקר בשל השכר הנמוך אך גם בשל רתיעה תרבותית מעבודות מסוימות[3]. בנוסף לכך, אחוז ניכר מכלל מהגרי העבודה במרבית ערי המערב שוהים ועובדים בהן ללא רישיון. מדינות שונות נוקטות בגישות שונות כלפי מהגרי העבודה חסרי הרישיונות (המתועדים והבלתי-מתועדים) אשר חיים במרחב הריבוני שלהן: החל ממדיניות – מוצהרת בלבד או מעשית – של הרחקה מהמדינה (למשל בספרד ובישראל), וכלה בשיתוף פעולה עם מהגרי העבודה, ארגוניהם ומנהיגיהם על מנת לשפר את תנאי חייהם כפי שנעשה בהולנד ובשוודיה[3]. נכון לשנת 2016 שהו בישראל 84,485 עובדים זרים חוקיים, ובנוסף 15,660 עובדים זרים שפג תוקף רישיונם ולא עזבו את ישראל, ו-75,000 תיירים שנכנסו לישראל ולא יצאו ממנה וכעת מוגדרים שוהים בלתי חוקיים בה[4].
תכלית אמצעי הסדרה היא לפקח על המשק הישראלי ולמנוע תחרות בלתי רצויה של עובדים זרים מול אזרחי המדינה על מקומות העבודה, והוצאת כסף מהמדינה למדינות זרות, היות שמרבית העובדים הזרים נוהגים לשלוח את שכרם למשפחותיהם בארצות המוצא.
עובד זר מוגדר בחוק עובדים זרים כ"עובד שאינו אזרח ישראל, או תושב בה". הגדרה זו מורכבת משני יסודות: היותו של האדם "זר", והיותו "עובד" – כלומר אדם המבצע עבודה כלשהי בישראל, להבדיל מאדם המבקר בארץ שלא למטרת עבודה. עובד זר זקוק לשלושה דברים:
אשרת עבודה מתאימה מהקונסוליות הישראליות במדינת מוצאו המוטבעת בדרכונו ותאפשר לו להיכנס במעברי הגבול של ישראל. במסגרת זו נבדקת כשירותו הרפואית של מבקש העבודה והיעדר רישום פלילי בארץ מוצאו.
לאחר כניסתו לישראל, אשרת העבודה ממשרד החוץ תומר לרישיון עבודה (ב.1) המתחדש על ידי רשות האוכלוסין וההגירה מדי שנה לאחר כניסתו לארץ, כאשר חוק הכניסה לישראל מגביל לתקופת שהייה מצטברת לעובד זר של עד חמש שנים (על מנת למנוע השתקעות של העובד במדינה).
בנוסף העובד זקוק למעסיק המחזיק בהיתר העסקה שרשות האוכלוסין וההגירה היא המוסמכת הבלעדית בחוק להנפיקו, אך היא מחויבת בייעוץ עם משרדי ממשלה שונים על מנת לוודא שמתן ההיתר להעסקת עובד זר אינו פוגע בעובדים ישראלים. (קיימות חברות-תיווך המחזיקות בהיתר מיוחד לתיווך מרשות האוכלוסין וההגירה ותפקידן להפגיש בין עובדים זרים למעסיקים ישראלים המחזיקים בהיתר, תהליך המתחיל עוד בקונסוליה).
מדובר בשלושה סוגי אישורים, שההליכים להסדרתם מורכבים משמעותית מהליך הסדרת רישיון שהייה מסוג תייר. מעסיק המקבל עבודה מעובד זר שלא כדין, צפוי בנסיבות מסוימות לענישה פלילית, לקנסות מנהליים, ואף לסגירה מנהלית של עסקו למשך שבועיים[6][7][8][9]. תייר המבקר לצורך פגישות עסקים צפוי להרחקה מישראל אם ביצע עבודה כלשהי בישראל עבור מעסיק ישראלי בלא שניתן היתר להעסקתו ובלא שהוא מחזיק ברישיון עבודה מסוג ב-1, אף אם נכנס לישראל באשרת תייר תקפה.
מדינת ישראל החלה להעניק רישיונות שהייה ועבודה לעובדים זרים החל משנות ה-70 של המאה ה-20. בתחילה היו אלו אישורים לעובדים במסעדות אתניות, בעיקר מסין, הונג קונג ותאילנד, וכן לעובדי משק בית ומטפלים, בעיקר מהפיליפינים. מספרם של עובדים אלו לא היה גבוה.
מאמצע שנות ה-80 החלו להגיע גם עובדים חקלאיים, בתחילה מגאנה ואחר כך מתאילנד. בשנים אלה לא הוצאו אישורים עבורם מאחר שהם הגיעו ארצה כמתנדבים. מתחילת שנות ה-90 החל שירות התעסוקה להמליץ בפני משרד הפנים על מתן אישורי עבודה גם לפועלי בניין ועובדי חקלאות, לאחר שהוברר כי ה"מתנדבים" בחקלאות אינם אלא עובדים לכל דבר ועניין. כל זאת על מנת שישמשו כוח עבודה משני שיחליף את העובדים הפלסטינים, שעבודתם בישראל נפסקה עקב הסגרים שהוטלו באופן תכוף בעקבות האינתיפאדה. לאור מדיניות חדשה של הממשלה, בעקבות הסכמי אוסלו, הוחרפו ההגבלות על כניסתם של פלסטינים לתחומי הקו הירוק, ובמקומם החלו להגיע מהגרי עבודה מארצות שונות, בעיקר: רומניה, תאילנד, סין, מערב אפריקה, דרום אמריקה והפיליפינים. מהגרי עבודה אלו החלו להוות כוח עבודה משמעותי בבינוי ובחקלאות, וגם מספרם של עובדי משק הבית והסיעוד מחוץ לישראל הלך וגדל משנה לשנה.
מספר רישיונות השהייה והעבודה שניתנים למהגרי עבודה באופן רשמי על ידי המדינה משתנה משנה לשנה, בהתאם לצורכי המדינה. רישיונות אלה תקפים לתקופה מוגבלת, והם ניתנו בהתאם לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, וסעיף 35א לחוק שירות התעסוקה. על פי חוק הכניסה לישראל, שר הפנים הוא בעל הסמכות למתן אשרות כניסה ורישיונות שהייה לעובדים. על פי חוק שירות התעסוקה, עובדים זרים מחויבים גם בהמלצה מטעם שירות התעסוקה. על כן, עד להקמת רשות ההגירה ההמלצות ניתנו על ידי שירות התעסוקה, ובמקרים מיוחדים, לאחר קבלת חוות דעתם של גורמים רלוונטיים, תוקף ההיתרים היה כפוף לאישור מינהל האוכלוסין במשרד הפנים, והם ניתנו למעסיק ולא לעובד עצמו[10].
פילוח רישיונות עובדים זרים בישראל לפי ענף
הפילוח משקף עובדים זרים שהחזיקו רישיון עבודה בתוקף. הפילוח אינו כולל עובדים לא חוקיים, מסתננים ונתינים זרים נוספים שלא יצאו במועד מישראל. הנתונים נלקחו מהדו"ח השנתי של רשות ההגירה והאוכלוסין[4].
הרישיון לעבוד ולהתגורר בישראל היה מותנה בכך שהעובד יועסק אך ורק אצל המעסיק שהזמין אותו. בשל כך מוטבע שמו של המעסיק בדרכון של העובד, והוא אינו יכול לשמור על מעמדו החוקי מבלי לעבוד אצל אותו המעביד, וכן אינו רשאי לעבוד בעבודה נוספת. אם יחדל לעבוד אצל אותו המעסיק, או שיימצא כי עבד בעבודה נוספת, יישלל מעמדו החוקי, והעובד יידרש לצאת את הארץ. אם לא יעשה כן, היה מורחק על ידי יחידת אכיפה לזרים ומשטרת ההגירה – הגופים שהיו פעילים ומאז פורקו והועברו לרשות ההגירה. לפיכך הסדר זה כבל את העובד למעביד שהזמין אותו.
בבג"ץ קו לעובד נגד ממשלת ישראל[11] שניתן ב-30 במרץ2006, נפסק כי ההסדר אינו חוקי, וכי אין לקשור בין חוקיות שהיית העובד בישראל, לבין עבודתו אצל המעסיק שהזמין אותו. נקבע שההסדר פוגע בזכויות יסוד של העובד – בחופש הבחירה עם מי להתקשר בחוזה עבודה, ובאפשרות לשאת ולתת על תנאי עבודתו, משכורתו, וזכויותיו. השופט אדמונד לוי מתח על ההסדר ביקורת חריפה, ובין היתר כינה את ההסדר "מעין עבדות בגרסה מודרנית" בחסות המדינה. למדינה ניתנה ארכה בת שישה חודשים לגיבוש הסדר חדש.
באוגוסט 2008, כשנתיים וחצי לאחר שניתן פסק-הדין בעניין הסדר הכבילה, פנו ארגוני זכויות אדם לבית-המשפט העליון בנושא, בבקשה שיקבע שהמדינה מבזה את בית-המשפט בכך שהיא מפרה את הוראות פסק-הדין[12]. בנובמבר אותה השנה, כתב השופט לוי כי המדינה בזתה את פסק הדין של בג"ץ בכך שלא טרחה לבטל את הכבילה. "חרף חלוף השנים טרם מילאו המשיבים אחר פסק דינו של בית משפט זה, ונדמה כי מיותר להדגיש את חומרתו של עניין זה, ובעיקר את המסר שהוא משגר לבעלי דין ש'ייחוסם' פחות מזה של המשיבים", כתב השופט לוי, והוסיף כי "אנו רואים בחומרה מחדל זה עמו לא נוכל להשלים, במיוחד נוכח טענתם של העותרים כי הסדרי הכבילה מוסיפים להתקיים, ועובדים זרים מוכרזים כשוהים בלתי חוקיים ונכלאים רק משום שהחליטו לעזוב את מעסיקם"[13].
בעקבות בג"ץ הכבילה, המדינה הפסיקה לרשום את שמו של המעסיק בדרכונו של העובד הזר, והתאפשר ניוד חופשי של העובדים בין מעסיקים המחזיקים בהיתר העסקה פנוי, אולם ניוד עובדים בין הענפים השונים עדיין אסור (לדוגמה מחקלאות לבניין וכדומה)[14][15][16].
הסדרת העסקתם של עובדים זרים בישראל בהסכמים דו-צדדיים
עד שנת 2010 לערך, הליך הגיוס והמיון של העובדים הזרים במדינת מוצאם בוצע על ידי גופים פרטיים. גופים פרטיים אלו פעלו לפי דרישות מעסיקים וחברות תיווך ישראליות שהעבירו להם דרישות לכישורי עובדים שהם חפצים בהם. בתוך תהליך זה נולדה תופעה המוכרת ברוב המדינות המייצאות עובדים זרים של גביית דמי עמלה או דמי תיווך אסורים של עשרות אלפי דולרים מהעובדים הזרים בתמורה לגיוסם לעבודה מעבר לים שמהם נהנו במשותף גופי תיווך בישראל ומחוצה לה. העובד הזר היה מגיע לישראל בנקודת פתיחה כאשר הוא חייב במדינת מוצאו סכומים גבוהים במיוחד ובשל כך מוכן לקבל על עצמו תנאי עבודה והעסקה ירודים. עובדה זו לא נעלמה מעין המעסיקים שרבים מהם לא הקפידו על מתן שכר מינימום וזכויות סוציאליות בסיסיות, לעיתים גם תוך תנאי עבודה קשים במיוחד וניצול[17]. כבילת העובד למעביד ספציפי על ידי המדינה מנעה מהעובד את האפשרות להחליף מעסיק או לבחור מעסיק למפרע. כיום בענפי הסיעוד והמומחים אין הסכמים דו-צדדיים ושיטת גביית דמי התיווך מהעובדים עדיין נהוגה.
כחלק מאימוצה של מדינת ישראל את אמנת המודל של ה-OECD, ביולי 2005 הממשלה הכירה לראשונה בתופעת עמלות התיווך האסורות ובחובה למגר אותן ונקבע כי יש לבחון שיטה חדשה לגיוס ומיון עובדים, בין היתר באמצעות הארגון הבין-לאומי להגירה של האו"ם או באמצעים אחרים. בשנת 2011 התקבלו החלטות ממשלה כי הליך הגיוס והמיון של עובדים זרים יבוצע רק במסגרת הסכמים דו-צדדיים בין-מדינתיים (הסכמים בילטרליים)[17]. תכלית הסכמים אלו היא:
למנוע תשלום של העובד הזר בגין דמי תיווך אסורים בשיעור של עשרות אלפי דולרים בארץ-מוצאו, שמהם נהנו במשותף חברות תיווך בישראל ומחוצה לה[17].
פיקוח מוגבר ומובנה, והתחייבות להבטיח את תנאי העסקתם של העובדים הזרים בישראל ואת זכויותיהם הסוציאליות[17].
הסדרת העסקתם של עובדים זרים בענף הבניין
פועלי בניין סינים מתחילים את יום עבודתם באתר בנייה בהרצליה
בשנת 2004 החליטה הממשלה[18] להסדיר באופן חדש את עבודתם של עובדים זרים בענף הבניין. החלטת הממשלה מאמצת את המלצות הצוות הבינמשרדי בעניין זה מחודש אוגוסט 2004[19]. ביולי 2011 נתקבלה החלטת ממשלה הקובעת כי יש לגייס עובדים זרים לבניין באמצעות הסכמים בילטראליים[17].
עיקרי שיטת ההעסקה החדשה היא כי במקום הקצאת עובדים לקבלני הבניין, ניתנו הקצאות העובדים לתאגידי כוח אדם חדשים[20] שהוקמו לצורך זה בלבד. התאגידים התקשרו עם קבלני בניין רשומים ואלו העסיקו את העובדים בפועל.
יתרונות השיטה החדשה היו בעיקר אלה:
מניעת תשלום דמי תיווך אסורים על ידי עובדים וזרים הבאים לעבוד בענף הבניין. תשלומים בשיעור של עשרות אלפי דולרים אלו הותירו אותם בחובות גדולים במדינתם ואילצו אותם לעבוד בכל מחיר ובכל תנאי אצל מעסיקים ישראלים.
שיפור משמעותי באכיפת זכויות העובדים הזרים, שכן תאגיד שהפר את זכויות עובדיו הזרים היה צפוי לשלילת רישיונו, ולמעשה לחיסולו.
שיפור בהקצאת העובדים לאתרי הבנייה. קבלני הבניין היו רשאים להזמין מהתאגידים עובדים במספר הדרוש להם, ולא בהתאם להקצאה מינהלית, כפי שהיה בעבר. העובדים הוקצו לקבלני הבניין בהתאם להסכמות ביניהם לבין התאגידים, וללא כל מעורבות ממשלתית בנושא.
מידת המעורבות של הממשלה בנושא ירדה בצורה משמעותית, וממילא ירד מאוד החשש מפני פעולות ממשלתיות בניגוד לחוק.
השיטה החדשה מבטלת למעשה את כבילת העובדים הזרים למעסיקהם, הן למעסיקים בפועל (קבלני הבניין) והן למעסיקים הרשמיים (תאגידי כוח האדם), שכן לפי החלטת הממשלה העובדים רשאים לעבור אחת לרבעון ממעסיק למעסיק.
הסדרת העסקתם של עובדים זרים בענף החקלאות
מרבית העובדים הזרים העובדים בענף החקלאות בישראל הם עובדים מתאילנד[4]. חברות פרטיות לתיווך מישראל ומתאילנד פעלו במשותף לגיוס עובדים והשמתם לעבודה אצל חקלאים בישראל. בתהליך זה ניצלו את חוסר התיאום בין המדינות לצורך גביית דמי תיווך גבוהים במיוחד מהעובדים הזרים שביקשו לעבוד בישראל. חוסר יכולתה של מדינת ישראל לאכוף את האיסור על גביית דמי תיווך אלו נגרמה בעיקר בשל העובדה שתשלומים אלו בוצעו בשלבים המוקדמים עוד במדינת המוצא של העובד הזר[17].
בעקבות החלטת ממשלה הקובעת כי יש לגייס עובדים במסגרת הסכם בילטרלי, נחתם ב-2011 הסכם בילטרלי בין תאילנד לישראל הנקרא TIC , בשיתוף הארגון הבין-לאומי להגירה של האו"ם (IOM). הליך גיוס העובדים עבר רפורמה יסודית. נאסר על ידי חברות התיווך לבוא במגע עם עובדים זרים בתאילנד, והליך זה מתבצע באמצעות הארגון הבין-לאומי להגירה של האו"ם. חברות תיווך ישראליות בעלות היתר תיווך מיוחד מרשות האוכלוסין וההגירה מקבלות את העובדים לראשונה בישראל, ומקשרות אותם למעסיקים המחזיקים בהיתר העסקה באמצעות מאגרי מידע פומביים. בשל העובדה כי גיוס העובדים נעשה בדרך מפוקחת, כיום כמעט ואין עובדים זרים המשלמים סכומים גבוהים בגין תיווך בענף החקלאות[21].
במקביל הקימו המדינות ערוץ פתוח לתיאום פעולות, בשיתוף ארגון ה-IOM, והוקם קו טלפוני עבור עובדים זרים במסגרת הסכמים בילטרליים לעובדים זרים בישראל, שדרכו העובדים יכולים להגיש תלונות למדינה נגד מעסיקים באופן טלפוני ובשפתם. לעובדים יש גם קשר ישיר עם ארגון IOM[22].
אי הסדרת העסקתם של עובדים זרים בענף הסיעוד
בדומה לשני הענפים הקודמים, תופעת דמי התיווך נפוצה ביותר גם בענף הסיעוד[17]. ב-2011 נקבע בהחלטת ממשלה כי יש לבצע תוכניות ניסיוניות לגיוס עובדים במסגרת הסכמים בילטרליים. נכון לשנת 2015 החלטת ממשלה זו לא יושמה, ונקבע על ידי מבקר המדינה בנושא כי קיים חשש ממשי לקיומה של תשתית להעסקה בתנאי עבדות בענף הסיעוד בישראל בשל התלות של משלם דמי התיווך במעסיקו[17].
בשנת 2017, כדי להסדיר הבאת עובדים זרים במסגרת הסכמים בילטרליים, קידמה ממשלת ישראל פיילוט להבאת עובדים זרים ללא תיווך של גורמים פרטיים. במסגרת הפיילוט תוכנן שיגיעו לארץ 100 עובדי סיעוד בהסדר בילטרלי עם נפאל וסרי לנקה. הפיילוט כלל הכשרה של העובדים מחוץ לישראל והעלאת הרמה המקצועית שלהם, תוך מניעת תופעות פסולות כגון גביית דמי תיווך שלא כחוק[23].
אי הסדרת העסקתם של עובדים זרים בענף המומחים
שמו של ענף המומחים הוא כללי ואינו משקף בדיוק את סוג העובדים המגיע לישראל, והוא מכיל מגוון רחב מאוד של מקצועות בהם מרצים, אמנים, רופאים, מהנדסים, אנשי תוכנה, טבחים למסעדות אתניות, ושלל עבודות כפיים שבהן אין את הידע והניסיון בישראל (כדוגמת כורי מנהרות, רתכים וחרשי אבן וכדומה). גיוס עובדים אלו לעבודות בישראל מתבצע באופן ישיר על ידי מזמין העבודות או המעסיק בישראל, ובמקרים לא מעטים מתבצע באמצעות חברות כוח אדם ותיווך בארץ המוצא, שם גובים סכומי כסף גבוהים מהעובדים (במיוחד מעובדי הכפיים) העשויים להגיע למאה אלף ש"ח. בתחום זה גם נעדרים הסכמים דו-צדדיים בין מדינות על מנת למנוע גביית דמי תיווך.
הפקדת דמי פיקדון לקרן
מלבד ביטול שיטת הכבילה של עובדי הבניין, ויצירת שיטת ההעסקה באמצעות תאגידי כוח אדם והסכמים בילטרליים, אימצה הממשלה גם המלצות נוספות של הצוות הבינמשרדי ובכלל זה ההמלצה לחייב את מעסיקי העובדים הזרים להפריש חלק משכרם לקרן או לבנק[24] במקביל להפרשה יחסית של המעסיק לקרן זו, ולאפשר לעובדים לקבל את הכספים שהופרשו רק לאחר יציאתם מהארץ (בנמל התעופה) עם תום תקופת העסקתם. עובדים שלא עזבו את הארץ בתום תקופת העסקתם מאבדים את הכספים שהופרשו עבורם, והכספים מחולטים לאוצר המדינה. כך נוצר לעובדים הזרים תמריץ כלכלי משמעותי שלא להישאר בארץ עם תום תקופת העסקתם ובמקביל מובטח להם תשלום בגין זכויות פנסיוניות כגון דמי פיצויים[25]. שיטה זו חוסכת משאבים רבים באיתור והרחקת הלא חוקיים מהארץ ומייתרת את הליך ההרחקה בכפייה שהוא קשה לעובד הזר. כיום שיטה זו מיושמת בענף הסיעוד והבניין, אך בענף החקלאות והמומחים השיטה לא מיושמת.
מאז מאי 2017 חלה חובת פיקדון למסתננים מאפריקה. הפיקדון מורכב מ-20% משכרו של המסתנן המנוכים ממנו, ועוד 16% מגובה השכר על חשבון המעסיק. הפיקדון ניתן לעובד עם עזיבתו את ישראל. באפריל 2020 ביטל בג"ץ את החובה להפקיד 20% משכרם של המסתננים בפיקדון זה, והורה להשיב למסתננים את הסכומים שכבר הופקדו. בג"ץ דחה את העתירה לבטל גם את חלקו של המעסיק בפיקדון[26].
מיסוי עובדים זרים
במשך שנים היה נהוג שעובדים זרים זכאים ל-2.25 נקודות זיכוי במס הכנסה, וכן חצי נקודת זיכוי לאישה (אך לא לנקודות זיכוי אחרות הניתנות לתושבי ישראל). בשנת 2015 נקבע שעובדים זרים, למעט עובדי סיעוד, לא יהיו זכאים יותר ל-2.25 נקודות זיכוי (כלומר גברים זרים ישלמו מס הכנסה החל מהשקל הראשון של הכנסתם). בעקבות עתירות לבג"ץ ניתנה לעובדים הזרים חצי נקודת זיכוי בשנת 2017 ונקודה אחת משנת 2018 ואילך, וכן חצי נקודת זיכוי לאישה. בית המשפט קבע שההבחנה בנקודות זיכוי בין עובדים זרים לתושבי ישראל היא חוקית[27].
על מעסיקו של עובד זר מוטל היטל על העסקת עובדים זרים, באחוז מסוים מהכנסתו החייבת של העובד הזר. היטל זה, ששיעורו מגיע עד ל-20%, מייקר את העסקת העובד הזר.
אוכלוסיית העובדים הזרים בישראל
אי בהירות לגבי נתוני הזרים בישראל לפני שנת 2010
פחות משליש מכלל הזרים השוהים בישראל הם מהגרי עבודה עם רישיון בתוקף (ירוק כהה)[28]. רבים אחרים נכנסו לישראל במסווה של תיירים (אדום) ועובדים בה שלא כחוק.
עד שנת 2010 לא ניתן היה לאמוד במדויק את מספר מהגרי העבודה והשוהים הבלתי חוקיים בישראל, בעיקר בשל היסטוריה של תיעוד בלתי משוכלל והיעדר מערכות מתקדמות במעברי הגבול של ישראל. תהליך זה ככל הנראה עבר רפורמה מאז הקמת רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול שקמה ב-2009.
היסטוריה ונתונים משוערים
ב-1990 שהו בישראל כ-16,000 מהגרי עבודה, 25% מהם לא חוקיים (מספר זה נמסר ללא שנערך כל אומדן על ידי גוף כלשהו). ב-1996 מספרם נאמד על פי אומדן שערך משרד הפנים בכ-100,000 עובדים לכל הפחות, רובם הועסקו שלא כחוק. הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה אמדה אותם יותר מאוחר בשנה זו בתחילה בכ-65,000 מהגרי עבודה כאשר 45% מהם לא חוקיים, אך לאחר מכן העלתה את המספר.
על פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת 2000 שהו בישראל (בסוף השנה) 240,000 מהגרי עבודה. ב-2001 שהו בישראל 240,000 (מתוכם 150,000 שהו יותר משנה), ושנת השיא הייתה 2002: 250,000 מהגרי עבודה, רובם לא חוקיים. ב-2003 ניכרה מגמת ירידה ומספרם עמד על כ-189,000 (104,000 מתוכם לא חוקיים). על פי הנתונים שפרסם בנק ישראל, ברבעון השלישי של 2004 שהו בישראל כ-238 אלף. ההסבר לקפיצה במספר מהגרי העבודה ניתנת להסבר במתודולוגיה שונה מזו של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ב-2006 שהו בארץ 102,000 עובדים זרים חוקיים ו-84 אלף לא חוקיים. כך עולה מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. עוד עולה מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה שבסוף שנת 2001 הגיע מספר הזרים הלא-חוקיים לשיא של 139 אלף, לאחר שבשנים 1995–2000 נכנסו למעלה מ-95% מהעובדים הזרים לישראל באמצעות אשרות תייר. עד שנת 2005 ירד מספרם של העובדים הלא-חוקיים ל-80 אלף, ואילו בשנת 2006 עלה מספרם ב-5% ל-84 אלף.
הגידול במספר מהגרי העבודה בישראל נובע בעיקר מהגידול במתן הרישיונות. עד 2008 היה משרד התמ"ת אחראי על היתרי העסקת מהגרי העבודה ומשנת 2008 עברה האחריות למשרד הפנים. במהלך השנים 2000–2008 מספרי ההיתרים עלו בהתמדה מ-85,000 בשנת 2000 ל-118,000 בשנת 2008. בשנים 2006–2008 נרשם הגידול העיקרי, כאשר תיק התמ"ת הוחזק על ידי אלי ישי מש"ס. בשנת 2009, תחת ממשלת נתניהו, ניתנו 120,000 אשרות לזרים. כ-45% מכלל מהגרי העבודה בישראל שוהים בה ללא היתרים. חלקם נכנסו לארץ באשרת תייר, וממשיכים לשהות ולעבוד בה גם לאחר פקיעת תוקפה. כמו כן, קיימות גם קבוצות של מהגרי עבודה שנשארו בארץ לצורך עבודה, גם לאחר שפג תוקף ההיתר החוקי שלהם.
קשה להעריך את מספר מהגרי העבודה השוהים בארץ ללא רישיונות כחוק, אך על פי הערכות שונות, ב-1997 שהו בישראל בין 60,000 ל-200,000[29][30]. על פי פרסומי משרד התמ"ת, מספר העובדים הזרים ששהו בישראל בסוף 2008 נאמד בכ-215,000, ובהם כ-97,000 עובדים זרים ששהו בישראל ללא היתר עבודה[31].
נתונים עדכניים של שוהים בלתי חוקיים בישראל
מעבר ל-84,485 אלף עובדים זרים ששהו בישראל כחוק נכון לסוף שנת 2016, על פי דוחות רשות האוכלוסין וההגירה נמצאים בישראל תיירים שנכנסו אליה ולא יצאו ממנה במועד ורובם עובדים בה שלא כחוק, מסתננים מאפריקה, סטודנטים זרים שלא יצאו מישראל כאשר פג תוקף רישיון השהייה שלהם, מבקשי מקלט ממגוון מדינות שבקשתם נדחתה ועוד. כל אלה מוגדרים כשוהים בלתי חוקיים בישראל. להלן פילוח נכון לסוף שנת 2017 מדו"ח רשות האוכלוסין וההגירה[4]:
נתונים אלו אינם מכסים את כלל האוכלוסייה הזרה הנמצאת בישראל. לדוגמה, בשנת 2016 לבדה הגישו 14,837 תיירים בקשות למקלט בישראל, בעיקר מאוקראינה ומגאורגיה. על פי רשות האוכלוסין וההגירה מדובר ב"תיירות מקלט" אשר מנצלת את העובדה שבחינת הבקשה שלהם למקלט אורכת שנים ועד אז הם מקבלים אישורי עבודה בישראל[32]. נתונים אלו אינם כוללים את ילדי הזרים שנולדו או נכנסו לישראל, שמספרם מוערך בכמה אלפים.
ילדי העובדים הזרים
ילד נושא שלט ועליו הכיתוב "אין ילדים לא חוקיים!" בהפגנה נגד גירוש מהגרי עבודה ומשפחותיהם מישראל. נווה שאנן, תל אביב, אוגוסט2009
חוק חינוך חובה לילדי מהגרים
בשנת 1949 נחקק חוק לימוד חובה החל על כל קטין המתגורר בישראל. משרד החינוך פרסם חוזר מנכ"ל בנושא והוראות לאופן רישום תלמידים למוסדות חינוך. ההוראות מבהירות כי נדרש לרשום כל קטין למוסד חינוך ללא קשר למעמד הפורמלי של הוריו, ומסדירות את אופן ההרשמה של ילדים אלו ואת הפיקוח עליהם.[33]
במערכת החינוך הישראלית לומדים 1,701 ילדי מהגרי עבודה ומבקשי מקלט מגיל שלוש עד 18, כ-1,500 מהם בתל אביב וכ-200 באזור הדרום.[33]
ההסדרים הממשלתיים משנת 2001
כבר בשנת 2001 הודיע משרד הפנים על סמך הנחייתו של שר הפנים, חיים רמון, כי יוענק מעמד לילדי עובדים זרים שגדלו והתחנכו בישראל אך לא יוענק מעמד להוריהם ולמשפחתם. לאחר שמונה אלי ישי לשר הפנים נגנז אישור זה ואז החלה פעילות משפטית וציבורית שבעקבותיה נקבעו כללים למתן מעמד כללים שהיו מקלים הרבה יותר מהתוכנית שנגנזה.
ילדים שקיבלו מעמד בהסדר ממשלתי משנת 2006 השתלבו היטב בחברה הישראלית, חלקם משרתים כיום בצה"ל וחלקם סיימו את שירותם. במחצית הראשונה של שנת 2010 מונתה על ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו ועדה בין משרדית לבחינת מעמד לילדי העובדים הזרים. הוועדה שסיימה את עבודתה במחצית 2010 המליצה להעניק מעמד לילדים שעומדים בכל הקריטריונים הבאים:
במועד קבלת החלטה זו, הילד מתגורר בישראל ברצף 5 שנים ומעלה, והוא נולד בישראל, או נכנס אליה בטרם מלאו לו 13 שנים.
לשנת הלימודים תשע”א הילד רשום ללימודים בכיתה א’ או בכיתה גבוהה יותר במערכת החינוך הממלכתית בישראל, או שסיים כיתה יב’ במערכת החינוך הממלכתית בשנת הלימודים תש”ע.
בשנת הלימודים תש”ע הילד למד במערכת החינוך הממלכתית בישראל.
ההורים נכנסו לארץ באשרה ולפי חוק הכניסה לישראל.
הילד דובר עברית.
בחודש אוגוסט 2010 אימצה הממשלה את המלצות הוועדה (החלטת ממשלה 2183). על פי הערכות שפורסמו בתקשורת, משמעות ההחלטה היא הענקת מעמד תושב ל-800 ילדים והרחקתם של 400 ילדים שלא עומדים בקריטריונים לארצות המוצא של משפחותיהם. נכון לתחילת שנת הלימודים תשע"ב (2011), משרד הפנים לא השיב לילדים שהגישו בקשות לקבלת מעמד מכוח החלטת הממשלה שהתקבלה בשנת 2010, כלומר הילדים הזכאים למעמד מכוח החלטת הממשלה לא קיבלו מעמד זה.
על פי נתוני מנהל החינוך וטיפות החלב, נכון ל-2008 נולדו וחיים בישראל פחות מ-2,000 ילדי עובדים זרים, מהם כ-1,200 משולבים במערכת החינוך הישראלית בשכבות הגיל השונות.
הניסיונות לגירוש ילדים חסרי מעמד בשנים 2017–2021
לאחר החלטת הממשלה משנת 2010 שהסדירה את מעמדם של הילדים שעמדו בקריטריונים באותה עת, כמעט לא נעשו ניסיונות גירוש של ילדים חסרי מעמד ומשפחותיהם, שלא קיבלו את המעמד או שהיו צעירים מדי באותה עת. עם זאת, ביולי 2017 ובינואר 2018 גורשו כמה ילדים[34]. ואילו באוקטובר 2018 יזמו ברשות ההגירה גל של מעצרים וניסיונות גירוש של אימהות חסרות מעמד וילדיהן, רובן מהפיליפינים. עשרות אימהות נעצרו, ושוחררו לאחר שנאלצו לחתום על מסמך שלפיו יעזבו עם ילדיהן בקיץ 2019, עם תום שנת הלימודים[35].
ביולי 2019 החלה רשות ההגירה והאוכלוסין במבצע נרחב לגירוש משפחות של עובדים זרים חסרי מעמד על ילדיהן, שנולדו בארץ ולמדו במערכת החינוך הישראלית[36]. באמצע החודש בוצעו שני המעצרים הראשונים לקראת גירוש, והמשפחות הועברו כל אחת בתורה ישירות למתקן המעצר בנתב"ג לקראת גירושן[37]. בעקבות המעצרים נפתחה עצומה ציבורית שאספה מעל 10,000 חתימות תוך זמן קצר[38], חבריהם של הילדים ערכו הפגנות ליד מתקן המעצר[39], ובסופו של דבר המשפחות לא גורשו. בשבועות שאחרי כן בוצעו עוד מעצרים דומים לצורך גירוש מהיר, ומולם פעולות מחאה דומות. כל ניסיונות הגירוש נבלמו בבתי המשפט, למעט מקרה אחד שבו משפחה גורשה בחטף ללא אפשרות לעבור בביתם ולאסוף את חפציהם; בראשית 2022 רשות ההגירה חויבה לשלם למשפחה זו פיצויים בסך 80,000 ₪ בשל ההליך הבלתי ראוי שננקט נגדם[40].
בנובמבר 2019, לאחר מעצרים נוספים של ילדים שלמדו בבתי ספר בתל אביב, לרבות הגימנסיה העברית הרצליה, התחזקה המחאה. ועדת האתיקה של ההסתדרות הרפואית התכנסה כדי לדון אם ראוי שרופא יעבוד כמנכ"ל רשות ההגירה, ויפעל לכאורה בניגוד לשבועת הרופא העברי[41]: " לאור הנזק הרפואי הכרוך בתהליך המעצר והגירוש של ילדי מהגרים, עולה השאלה האם רופא יכול להיות מעורב בתהליך זה, גם אם נעשה כדין"[42].[דרושה הבהרה] הושמעה קריאה להשבתת כל מערכת החינוך במקומות שבהם ייעצרו וייכלאו ילדים, בעצומה עליה חתמו אישים מרכזיים בעולם התרבות והחינוך בישראל ובהם הסופר דויד גרוסמן[43]. בסופו של דבר כל הילדים שנעצרו בחודשים יולי–נובמבר 2019 ומשפחותיהם שוחררו בערבויות גבוהות (מעל חצי מיליון שקל במצטבר), אשר נאספו מתרומות אזרחים. עם הכרזת הבחירות לכנסת ה-23 ולאחר מכן פרוץ הקורונה, פסק למעשה הליך הגירוש למשך כשנה, ולא נותרו ילדים בכלא.
בנובמבר 2020 נעשה שוב ניסיון לגרש משפחות חסרות מעמד על ילדיהן. עצומה נגד המהלך צברה 18,000 חתימות תוך זמן קצר[44], ובסופו של דבר בית הדין נתן ב-15 בנובמבר 2020 צווי הגנה שמנעו את הגירוש.
בדצמבר 2021 הוצא צו גירוש נגד אלמנתו התאילנדית של אזרח ישראלי שפטירתו הפתאומית קטעה את תהליך התאזרחותה; בכך למעשה נגזר גירוש גם על בתה בת ה-8, שאומנם החזיקה באזרחות ישראלית אך לא יכלה להישאר בישראל לבדה, ללא האם. מקרה הומניטרי קיצוני זה עורר סערה ציבורית[45], עצומה רבת חותמים[46] והפגנה של מאות ילדים והוריהם מבית ספרה של הילדה[47], בהשתתפות אמנים ידועים. לנוכח דעת הקהל הנסערת נקטה שרת הפנים, איילת שקד, בצעד תקדימי והבטיחה מתן מעמד לאם[48], ואף התחייבה לכך פומבית מעל בימת הכנסת.
מעורבות עיריית ת"א-יפו וארגונים לא ממשלתיים
למדיניות הלאומית כלפי מהגרי העבודה חסרי הרישיונות השלכות נוספות, מלבד מבצע הרחקה. קיימת טענה כי נושאים הקשורים במהגרי העבודה, הן כאלו המחזיקים ברישיונות והן מהגרים לא חוקיים, החל מתנאי המחיה והרווחה, וכלה בצרכים משפטיים ומנהליים, לא זוכים לטיפול מצד גופים לאומיים.
התוצאה היא שעיקר נטל הטיפול במהגרי העבודה נותר בידי העיריות, ארגונים לא ממשלתיים וכן התארגנויות שונות של מהגרי העבודה עצמם[49].
הביקורת שעולה מצד ארגוני זכויות האדם וארגוני הסיוע למהגרי העבודה, וכן מקרב חוקרים באקדמיה הישראלית, מתמקדת לרוב בשני היבטים של התופעה:
בראש ובראשונה הפגיעה בזכויות האדם של המהגרים, בעיקר בהתייחסות לתנאי המעצר של מהגרים עצורים המועמדים להרחקה[50]. זכויות מהגרי העבודה – גם אלה בעלי רישיונות השהייה – אינן מעוגנות בחוק, והזכויות אשר כן מעוגנות בחירויות הפרט הבסיסיות מופרות. בישראל, בניגוד למדינות מערביות אחרות, אין אפשרות להתאזרחות של מהגרי עבודה, ואף לא להתאזרחות של ילדיהם אשר נולדו בארץ[51].
כמו כן מתייחסת הביקורת לתופעות של שחיתות והפרת חוק הקשורות בייבוא של משלוחי פועלים. הטענה העיקרית היא לגבי שיתוף פעולה בלתי תקין בין השלטון ובין מעסיקי המהגרים בכל הקשור לרישיונות השהייה. שירות התעסוקה במשרד העבודה מספק רישיונות שהייה למהגרים עבור הקבלנים. על פי המבקרים, רישיונות אלה ניתנות במקרים רבים בתמורה לטובות הנאה אישיות ושוחד[52]. אולם מעבר להאשמות הפליליות, עולה ביקורת חריפה כלפי עצם המדיניות של ייבוא והרחקה של מהגרי עבודה בו-זמנית[53].
אל מול המדיניות של הממשלה כלפי מהגרי העבודה, בולטת התמיכה במהגרי העבודה מצד גורמים אחרים בהם עיריית תל אביב-יפו, שבתחומה שוהים רוב מהגרי העבודה, וכן ארגונים לא ממשלתיים הפעילים בתחום, כפי שיפורט בסעיף זה.
לאור היעדר הטיפול מצד הממשלה והמעסיקים, החלה עיריית תל אביב, שרוב מהגרי העבודה בארץ שוהים בתחומה המנהלי, ובעיקר בשכונת נווה-שאנן וסביבותיה, להכיר דה פקטו במהגרי העבודה כבתושביה, הן ברמת התכנון העירוני האסטרטגי, והן מבחינת הטיפול בבעיותיהם של המהגרים, כולל אלה הבלתי-מתועדים[54]. שנל ואלכסנדר מתארים את תהליך המעבר למדיניות זו, לאחר מספר שנים של התעלמות והתנערות מאחריות כלפי מהגרי העבודה: השינוי בתפיסה החל באגפי התכנון, בינוי הערים והרווחה, ורק לאחר חילופי ראשות העיר ב-1999 מרוני מילוא לרון חולדאי, התקבלה מדיניות רשמית חדשה[55]. כיום העירייה מצהירה כי היא רואה בתופעת מהגרי העבודה הזדמנות לפתח את מעמדה כעיר קוסמופוליטית, מעמד בעל פוטנציאל תדמיתי: "בעתיד ניתן להפוך את המציאות הבעייתית להזדמנות, על ידי טיפוח ההטרוגניות וחיזוק העיר כמוקד תיירותי ואתני. דוגמאות לשיקום עירוני המתבסס על טיפוח הבסיס אתני קיימות בערים בעולם כמו אמסטרדם, רומא ופאריס"[56].
עיריית תל אביב מפעילה ומממנת את ארגון מסיל"ה המספק למהגרי העבודה בתחומה שירותי חינוך, בריאות, סיוע בענייני זכויות עובדים, סדנאות לפעילי הקהילות וקורסים בעברית. כמו כן הארגון פועל ברמה הפוליטית כמייצג את מהגרי העבודה מול השלטונות[57]. על פי קמפ ורייכמן, החשיבות של מסיל"ה אינה רק בשירותי הרווחה שהארגון מעניק, אלא גם ובעיקר התמיכה הניתנת להתארגנות העצמית של הנהגה בקרב מהגרי העבודה, שתשמש כ"מנגנון מתווך נוח ויעיל בין הקהילות והרשויות"[58].
מספר ארגונים לא ממשלתיים העוסקים בזכויות אדם פעילים גם למען זכויותיהם של מהגרי העבודה:
"האגודה לזכויות האזרח בישראל", "קו לעובד", "רופאים לזכויות אדם". כמו כן פועל "מוקד סיוע לעובדים זרים", אשר הוקם למטרה הספציפית של סיוע למהגרי עבודה בסכנת מעצר והרחקה. הארגונים מסייעים למהגרי העבודה עצמם בייעוץ וטיפול מיידי בחלק מבעיותיהם, וכן פועלים להעלאת המודעות למצבם בקרב הציבור הישראלי ובשיח הפוליטי. נושא המעצר והרחקה של מהגרי העבודה מהווה מוקד עיקרי בפעילותם של ארגונים אלה[59]. לעומת זאת, "למעט פעולות בודדות דוגמת מסיבת חג המולד שנערכה במסיל"ה, אין העירייה רואה עצמה אחראית בשלב זה לספק שירותי דת ותרבות לקהילת המהגרים"[60].
לטענת קמפ ורייכמן (2000), ישנו תהליך של ביזור "הלאומי". השחקנים הלא-מדינתיים עושים זאת בשתי דרכים: האחת, לוקליזציה של הסוגיה. זאת אומרת, הפיכת הסוגיה לבעיה מקומית של הרשות המקומית. השנייה, ארגונים לא-ממשלתיים מייבאים את שיח זכויות האדם העל-לאומי ומכניסים אותו לשיח הציבורי והפוליטי. הלוקליזציה והעל-הלאמה של הגירת העבודה משפיעות על שיח האזרחות בכך שהן יוצרות משטר אזרחות מרובד. שכן, ה"אזרחות" שמעניקות הרשויות המקומיות והארגונים הלא-ממשלתיים אינה יכולה להתחרות באזרחות הלאומית בסוגיות דוגמת הרחקה, והיא מוגבלת לתחומים שבהם המשטר הלאומי מאפשר להם לפעול. התוצאה, אם כן, היא ביזור "הלאומי", מבלי להחליש את הלאומי.
דו"ח האו"ם
בשנת 1980 חתמה ישראל על האמנה בדבר ביטול אפליה נגד נשים, ובפברואר 2010 הנפיקה ועדת האו"ם לביעור האפליה נגד נשים, ועדה הפועלת מכוח האמנה, דו"ח תקופתי הכולל לראשונה את מסקנותיה והמלצותיה ביחס לישראל[61].
בדו"ח שחיברה ציינה הוועדה כי היא "מודאגת מאוד" מהמדיניות הקיימת בישראל כלפי מהגרות עבודה שנכנסו להיריון, שלפיה עליהן לעזוב את ישראל עד שלושה חודשים מיום הלידה עם תינוקן, או לחלופין לשלוח את התינוק בחזרה למדינת המוצא, זאת על מנת להמשיך להחזיק ברישיונות העבודה. כמו כן, הביעה הוועדה תחושה זהה כלפי מדיניות משרד הפנים האוסרת על נישואים וקיום מערכת יחסים אינטימית בין מהגרי עבודה[61].
הוועדה ציינה כי היא "רואה בדאגה את מצבן הנחות של מהגרות עבודה בישראל, ובעיקר את תנאי העסקתן הקשים, לרבות עבודה מסביב לשעון וכפייתם של הסדרי העסקה הכוללים מגורים בבית המעסיק". בנוסף הובעה דאגה בעקבות פסיקת בית המשפט העליון משנת 2009 בפרשת יולנדה גלוטן, שהחריגה מתחולת חוק שעות עבודה ומנוחה את עובדות הסיעוד[61].
ארלי הוכשילד (תת הפרק "ההקשר הגלובלי של עבודת רגשות")
לקריאה נוספת
רובי נתנזון ולאה אחדות (עורכים), הפועלים החדשים: עובדים ממדינות זרות בישראל, הוצאת הקיבוץ המאוחד, תל אביב, 1999
ואט אנדרו, ריהלה ריינר ובריגמן באטה: נדידה לצורך עבודה לארצות האיחוד האירופי ובגבולותיו: מבוא לנושאים מרכזיים, מתוך: הפועלים החדשים: עובדים ממדינות זרות בישראל, תל אביב 1999.
אריק כהן: עובדים מתאילנד בחקלאות הישראלית, מתוך: הפועלים החדשים: עובדים ממדינות זרות בישראל, תל אביב 1999.
פון בריטנשטיין: העובדים הפיליפינים בישראל, מתוך: הפועלים החדשים: עובדים ממדינות זרות בישראל, תל אביב 1999.
חנה פישר, עובדים זרים – תמונת מצב, מסגרת פורמלית ומדיניות ממשלתית, הפועלים החדשים: עובדים ממדינות זרות בישראל, תל אביב 1999.
גליה צבר, לא באנו להישאר - מהגרי עבודה מאפריקה לישראל ובחזרה, אוניברסיטת תל אביב ההוצאה לאור, 2008.
^משרד הפנים עצר עובדת פיליפינית ובנה שנולד בישראל לקראת גירושם מהארץ.
זהו המקרה הראשון הקיץ שבו המדינה מבקשת לממש צו גירוש נגד אם ובנה שנולד בישראל. הילד הוא תלמיד חינוך מיוחד שעולה לכיתה ז'. בית הדין עיכב את הגירוש עד למחר בבוקר, כדי שרשות האוכלוסין תשיב לערר שהגישה המשפחה. לי ירון בהארץ, 21.7.2019
^שבועת הרופא העברי. פרופ' ל. היילפרין, תשי"ב, ירושלים. באתר ההסתדרות הרפואית.
^ההסתדרות הרפואית תדון אם ראוי שרופא יעבוד כמנכ"ל רשות ההגירה. לי ירון בהארץ, 4.11.2019
ועדת האתיקה תתכנס בעקבות פניות של רופאים, שביקרו את פעילותו של מנכ"ל רשות ההגירה, שהוא רופא במקצועו, לגירוש ילדי עובדי זרים ומבקשי מקלט. הרופאים כתבו כי "עיסוקו מהווה פגיעה בדימוי הרופא".
