Ouvrier du bâtiment, il adhère au SPD en 1948 et se fait élire au conseil municipal de sa ville natale en 1956. Il devient député fédéral au Bundestag l'année suivante, puis il est porté à la présidence fédérale des Jusos en 1962.
Il renonce en 1976, afin de remplacer Albert Osswald comme ministre-président de Hesse, à la tête d'une coalition avec les libéraux. Aucune majorité ne se dégageant des élections de 1982 et 1983, il gouverne par intérim entre 1982 et 1984. Cette année-là, il conclut un accord avec Les Verts, qui entrent au gouvernement en 1985. Il est ainsi le premier à avoir constitué une « coalition rouge-verte ».
Un nouveau scrutin anticipé se tient en 1987, auquel il n'est pas candidat à sa succession. Il devient ensuite président de la fondation Friedrich-Ebert jusqu'en 2003.
À l'occasion des élections de 1956, il fait son entrée au conseil municipal de sa ville natale, à tout juste 25 ans. Parallèlement, il abandonne la présidence des Faucons de son arrondissement
Ascension fédérale
Pour les élections fédérales du 15 septembre 1957, il est investi dans la cent-vingt-septième circonscription fédérale. Il totalise 84 006 voix, soit 49,2 % des suffrages, ce qui lui assure son élection au Bundestag. Il en est alors le benjamin, à seulement 26 ans.
En 1960, il est porté à la présidence du groupe social-démocrate municipal de Cassel. Il améliore sensiblement son score aux élections du 17 septembre 1961, en remportant 95 641 suffrages, ce qui lui accorde 51,6 % des voix exprimées.
Le , Brandt, également président fédéral du Parti social-démocrate d'Allemagne, le choisit pour assurer le remplacement de Hans-Jürgen Wischnewski en tant que coordonnateur fédéral du parti. Il démissionne de ses fonctions gouvernementales onze jours plus tard et reprend la présidence de la commission des Transports du Bundestag.
À la fin de l'année se tiennent les élections fédérales anticipées du 19 novembre. Il remporte très largement son cinquième mandat, sa candidature recueillant 100 903 voix, soit 60,1 % des suffrages exprimés. Ce résultat est un record pour cette circonscription, invaincu depuis. Il ajoute à ses responsabilités la direction de la fédération de Hesse septentrionale à compter de 1975.
Ministre-président de la Hesse
Six ans de coalition sociale-libérale
À la suite de la démission d'Albert Osswald, compromis dans un scandale financier, il est choisi pour prendre sa succession dans le Land de Hesse.
Ainsi, le , Holger Börner est investi à 45 ans ministre-président de Hesse et prend la direction d'une « coalition sociale-libérale » entre le SPD et le Parti libéral-démocrate (FDP). Il renonce quatre jours plus tôt à ses fonctions dans l'appareil fédéral et à son mandat parlementaire, pourtant reconquis le avec 87 508 voix, soit 53,7 % des suffrages exprimés. En 1977, il est élu président du SPD de Hesse.
Les élections régionales qui se tiennent le confirment la situation politique née du scrutin de 1974. Le SPD, avec 44,3 %, progresse légèrement mais reste la deuxième force politique du Land derrière l'Union chrétienne-démocrate d'Allemagne (CDU), qui pointe à 46 %, en retrait. Avec 6,6 %, le FDP est en recul, mais la majorité sortante est reconduite en réunissant 57 parlementaires sur 110. Il est investi pour un nouveau mandat le 1er décembre et forme son cabinet deux semaines plus tard.
Après six ans de pouvoir, et alors que les sociaux-démocrates tiennent le Land depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, le scrutin du se tient dans une ambiance particulière puisque les libéraux sont en phase de rejoindre les chrétiens-démocrates au niveau fédéral.
Les électeurs donnent 42,8 % des voix au SPD, contre 45,6 % à la CDU. Les 3,1 % du FDP ne lui permettent pas de maintenir sa représentation au Landtag, tandis qu'avec 8 %, Les Verts (Grünen) font une entrée fracassante sur la scène politique. En conséquence de cette impasse politique, le gouvernement reste en fonction et organise de nouvelles élections.
La situation globale ne s'améliore pas à l'occasion des élections du : les sociaux-démocrates réussissent à remonter à 46,2 %, leur meilleur résultat depuis 1966, tandis que les chrétiens-démocrates retombent à 39,4 %. De retour au Parlement, les libéraux souhaitent constituer une « coalition noire-jaune » mais celle-ci est minoritaire avec seulement 52 élus. Quant aux écologistes, ils maintiennent leur représentation parlementaire avec 5,9 %.
La première « coalition rouge-verte »
L'exécutif continue donc d'expédier les affaires courantes, mais le SPD négocie avec les Grünen et parvient à un accord sur un gouvernement minoritaire ; Holger Börner est donc réinvesti ministre-président le . Le , la première « coalition rouge-verte » est officiellement constituée avec la nomination de Joschka Fischer comme ministre de l'Environnement et de l'Énergie. C'est effectivement la première fois que le parti écologiste entre dans un exécutif.
Le , il prend pour un an la présidence tournante du Conseil fédéral.
Retrait de la vie politique
La coalition se rompt finalement en , à la suite d'un différend touchant à une raffinerie et le Parlement doit de nouveau être renouvelé en avance sur la fin de son mandat.
Pour le scrutin anticipé convoqué le , Holger Börner renonce à une quatrième candidature à la direction du gouvernement, laissant son vice-ministre-président Hans Krollmann assumer le rôle de chef de file du SPD. Toutefois, l'alliance entre CDU et FDP l'emporte avec 56 sièges, ce qui garantit l'investiture de Walter Wallmann. En 1988, il quitte son siège au sein de la présidence fédérale du SPD.
Choisi en pour présider la fondation Friedrich-Ebert. Il quitte ces fonctions en , obtenant le titre de président d'honneur.
