Το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι ένα από τα τρία ανώτατα δικαστήρια της Ελλάδας (μαζί με τον Άρειο Πάγο και το Συμβούλιο της Επικρατείας). Είναι το ανώτατο δημοσιονομικό Δικαστήριο. Ταυτόχρονα έχει και διοικητικές αρμοδιότητες. Κατά μια παλαιότερη άποψη για το λόγο αυτό θεωρείται διφυές όργανο. Η άποψη αυτή είναι λανθασμένη και μη ισχύουσα σήμερα. Το γεγονός ότι ασκεί και διοικητικές δημοσιονομικού χαρακτήρα αρμοδιότητες, δεν αλλάζει την νομική του φύση ως Δικαστηρίου. Ακριβώς όπως και το ΣτΕ δεν αλλάζει φύση όταν το Ε΄ τμήμα του επεξεργάζεται τα κανονιστικά διατάγματα. Δηλαδή στις περιπτώσεις αυτές οι πράξεις που εκδίδει το Δικαστήριο είναι δικαστικές πράξεις και όχι διοικητικές. Αποστολή του είναι ο έλεγχος των δαπανών αλλά κυρίως των λογαριασμών του κράτους, τόσο του Δημοσίου, όσο και των ΟΤΑ. Αρμοδιότητά του επίσης είναι ο καταλογισμός των "δημοσίων υπολόγων" (έλεγχος και απόδοση ευθύνης σε διαχειριστές του Δημοσίου), καθώς και η αστική ευθύνη των δημοσίων υπαλλήλων και υπαλλήλων ΟΤΑ και λοιπών ΝΠΔΔ για θετικές ζημίες που προκάλεσαν κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους ευθέως ή αναγωγικά στο κράτος ή στο οικείο ΝΠΔΔ. Παράλληλα μπορεί να εκδικάζει και διοικητικές διαφορές ουσίας που του έχουν ανατεθεί με ειδική διάταξη νόμου και προσιδιάζουν στην φύση του όπως για παράδειγμα οι διαφορές από το "πόθεν έσχες" των υπουργών, βουλευτών, κλπ.
Ιστορικά Στοιχεία
Ο έλεγχος των δημοσίων δαπανών στα πρώτα χρόνια της Ανεξαρτησίας[1]
Το Ελεγκτικό Συνέδριο συστήθηκε με το βασιλικό διάταγμα της 27ηςΣεπτεμβρίου/9ης Οκτωβρίου 1833, στο Ναύπλιο. Στην ουσία όμως το Ελεγκτικό Συνέδριο του 1833, αποτελούσε μετασχηματισμό και μεταρρύθμιση, περισσότερο συστηματική εκείνου που εγκρίθηκε και εκδόθηκε από την Δ' Εθνική Συνέλευση του Άργους, με το υπ' αριθ. Γ ́ Ψήφισμα της 26ης Ιουλίου 1829, όταν πρώτος Κυβερνήτης του Ελληνικού Κράτους ήταν ο Ιωάννης Καποδίστριας.
Με το Γ ́ Ψήφισμα της Δ ́ Εθνικής Συνελεύσεως «Περί διορισμού της Γερουσίας και του Υπουργικού Συστήματος» συστήθηκε για πρώτη φορά αντάξια των φιλόδοξων σχεδίων του Κυβερνήτη, υπηρεσία ελέγχου των δημοσίων χρημάτων το «Λογιστικόν και Ελεγκτικόν Συμβούλιον». Το Συμβούλιο αυτό αποτελείτο από τρία μέλη τα οποία διόριζε η Κυβέρνηση. Ήταν Σώμα ανεξάρτητο, υπαγόμενο απ’ ευθείας στον Αρχηγό του Κράτους.
Το «Λογιστικόν και Ελεγκτικόν Συμβούλιον», με το άρθρο Α' του Ψηφίσματος της Δ' Εθνικής Συνελεύσεως, του Άργους, αριθ. Γ', της 26 Ιουλίου 1829, ανέλαβε τον αναδρομικό έλεγχο, σε δεύτερο βαθμό, των δημοσίων λογαριασμών, από την 6 Ιανουαρίου 1828, δηλαδή αμέσως, μετά την άφιξη του πρώτου Κυβερνήτη του ελληνικού Κράτους του Ι. Καποδίστρια, μέχρι της 30ης Σεπτεμβρίου του 1829, καθώς και τον τακτικό έλεγχο, σε δεύτερο βαθμό των δημοσίων εσόδων και της διαχειρίσεώς τους από την 1η Οκτωβρίου του 1829 και εφεξής[2].
Το «Ελεγκτικόν Συμβούλιον» του 1829, εγκαταστάθηκε αρχικά στο Κυβερνείο της Αίγινας και τον Δεκέμβριο του 1829, όταν έγινε από τον Κυβερνήτη η μεταφορά της έδρας της ελληνικής Κυβέρνησης στην επίσημη πρώτη πρωτεύουσα του ελληνικού Κράτους, σύμφωνα, με την απόφαση της Γ’ Εθνικής Συνελεύσεως της Τροιζήνας του 1827, στο Ναύπλιο, σε κτίριο που σώζεται μέχρι σήμερα, μαζί με την «επί της Οικονομίας Επιτροπήν»[3].
Η σύσταση του Ελεγκτικού Συνεδρίου έγινε με το διάταγμα της 27ης Σεπτεμβρίου/9ης Οκτωβρίου 1833. Το Ελεγκτικό Συνέδριο, του οποίου η αρμοδιότητα ορίστηκε «δι’ όλον το Βασίλειον» εγκαθιδρύθηκε ως «ανώτατη ως προς το διοικητικόν (administration) ελεγκτική Αρχή» (παρ. 2β ́) με σαφώς διακεκριμένες διοικητικές και δικαστικές αρμοδιότητες.
Στη δικαιοδοσία του Ελεγκτικού Συνεδρίου υπήχθη «όλον το λογιστικόν του Κράτους» και η οποία εξειδικευόταν με το να «επιτηρεί τους υπολόγους υπηρέτας αυτού» (παρ. 3). Η έννοια του δημοσίου υπολόγου προσδιορίζεται από το ίδιο το καταστατικό διάταγμα και εξειδικεύεται σε όλους όσοι «ή δυνάμει της υπηρεσίας των ή δυνάμει ειδικής παραγγελίας, ή δυνάμει αμφοτέρων τούτων, εισπράττουν ή εξοδεύουν δημόσια χρήματα»(παρ. 16).
Οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου καταλαμβάνουν σημαντικό τμήμα του ιδρυτικού διατάγματος.1 Τα κεφάλαια «Περί της αρμοδιότητος του Ελεγκτικού Συνεδρίου» και «Σύστημα υπηρεσίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου» αναφέρονται στη λειτουργία του Σώματος ως δικαστικής αρχής ή, άλλως, ως «ανώτατης Ελεγκτικής Αρχής», καταλαμβάνοντας είκοσι εννέα συνολικά άρθρα. Ως δικαστική αρχή το Ελεγκτικό Συνέδριο, σύμφωνα με το ιδρυτικό διάταγμα «είναι ανεξάρτητον από πάσαν Γραμματείαν ως προς τας εργασίας του» (παρ. 15).
Η δικαστική αρμοδιότητα του Συνεδρίου, την οποία επιτελούσε σε συμβούλιο και όχι σε δημόσια συνεδρίαση, αφορούσε στον κατασταλτικό έλεγχο των λογαριασμών των δημοσίων υπολόγων, οι οποίοι είχαν την υποχρέωση, αφού καταστρώσουν τους λογαριασμούς τους, να τους παραπέμπουν σε αυτό εντός τακτής προθεσμίας (παρ. 17). Η υποβολή των λογαριασμών έπρεπε να έχει πραγματοποιηθεί «το πολύ 12 μήνας μετά την έκπνευσιν ενός οικονομικού έτους» εντός του οποίου έπρεπε «να είναι εντελώς αποπερατωμένον το ελεγκτικόν όλου του Κράτους» (παρ. 18)[5].
Το Σώμα συγκροτήθηκε από τον Πρόεδρο, τον Επίτροπο της Επικρατείας, ο οποίος «έχει χρέος να επιτηρή το ελεγκτικόν του Κράτους πανταχού κατά τους νόμους και κατά την τάξιν, να ενεργή προς αυτόν τον σκοπόν, και επομένως να παρευρίσκεται εις τας συνεδριάσεις του Συνεδρίου» (παρ. 46), έναν Αντιπρόεδρο, ο οποίος «έχει τας αυτάς εργασίας ως και οι λοιποί Ελεγκταί, αλλ ́ εν απουσία του Προέδρου αναπληροί τον τόπον του» (παρ. 7), από τέσσερις ελεγκτές και ένα γραμματέα.
Πρώτος Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου διετέλεσε ο Γάλλος Α. Regny,πρώτος Αντιπρόεδρος ο Ανδρέας Παπαδόπουλος, Γραμματέας του Τμήματος της Οικονομίας επί Καποδίστρια, ως ελεγκτές δε διορίστηκαν οι Ι. Θεοτόκης, Γ. Καρακατζάνης, Γ. Πλέσσας και Μ. Μαργαρίτης.[7]
Αρμοδιότητες - Έλεγχοι
Το Ελεγκτικό Συνέδριο πραγματοποιεί κάθε έτος ελέγχους υποχρεωτικούς εκ του νόμου και ελέγχους σε πεδία δημόσιας διαχείρισης που επιλέγει ύστερα από εκτίμηση κινδύνων.
Στην πρώτη κατηγορία περιλαμβάνονται:
(i) Ο έλεγχος επί του Απολογισμού και του Ισολογισμού του Κράτους για τη σύνταξη της οικείας έκθεσης που απευθύνεται στη Βουλή[8].
(ii) Οι προσυμβατικοί έλεγχοι επί σχεδίων συμβάσεων ποσού άνω των 300.000 ευρώ[9].
(iii) Οι έλεγχοι στους λογαριασμούς των δημοσίων υπολόγων και όσων εξομοιώνονται με αυτούς[10].
(iv) Η αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου των φορέων που υπάγονται στην ελεγκτική του δικαιοδοσία[11].
Στη δεύτερη κατηγορία ελέγχων περιλαμβάνονται:
(i) Έλεγχοι επιδόσεων, δηλαδή έλεγχοι που στοχεύουν στη διατύπωση ελεγκτικής γνώμης επί της οικονομικότητας, αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας της δημόσιας διαχείρισης, με αποκλεισμό εκτιμήσεως επί της σκοπιμότητας των ενεργειών των ελεγχόμενων διαχειρίσεων[12].
(ii) Στοχευμένοι έλεγχοι συμμόρφωσης επί διαχειριστικών πεδίων υψηλού ελεγκτικού ενδιαφέροντος όταν κρίνεται ότι η διαχειριστική δραστηριότητα εμφανίζει κινδύνους αξιοπιστίας των λογαριασμών ή παρατυπίας των υποκείμενων στους λογαριασμούς συναλλαγών[13].
(iii) Έλεγχοι εντοπισμού συστημικών παθογενειών στη δημόσια διαχείριση που συνοδεύονται από ανάλυση των αιτίων που τις προκαλούν καθώς και από συστάσεις στηριγμένες στη διάγνωση των αιτίων[14].
Το Ετήσιο Πρόγραμμα Ελέγχων[15] καλύπτει το σύνολο της ελεγκτικής δραστηριότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου[16].
Αυτή διενεργείται μέσω των Υπηρεσιών Επιτρόπων αυτού και του Τμήματος Ελέγχων του Δικαστηρίου. Το Τμήμα Ελέγχων, συνεργαζόμενο με τις Υπηρεσίες Επιτρόπων, προετοιμάζει σχέδιο του Ετήσιου Προγράμματος Ελέγχων, το οποίο υποβάλλεται προς έγκριση στην Ολομέλεια[17].
Για την κατάρτιση του Προγράμματος λαμβάνονται υπ’ όψιν κυρίως οι ελεγκτικές δυνάμεις του Δικαστηρίου σε συνδυασμό με τις ελεγκτικές του υποχρεώσεις καθώς και οι προτεραιότητες ελέγχου ενόψει των πεδίων επικινδυνότητας στη δημόσια διαχείριση που έχουν εντοπισθεί. Η εκτέλεση του Προγράμματος εποπτεύεται από το Τμήμα Ελέγχων σε συνεργασία με τις αρμόδιες Υπηρεσίες Επιτρόπου οριζόντιας αρμοδιότητας[18].
Στην ελεγκτική δραστηριότητα του Δικαστηρίου δεν περιλαμβάνεται μόνον η εκτέλεση των ελέγχων που έχουν προγραμματισθεί, υποχρεωτικών και μη υποχρεωτικών, αλλά επίσης και οι μελέτες, οι επισκοπήσεις, οι προπαρασκευαστικές εργασίες και η εν γένει παρακολούθηση της δημόσιας διαχείρισης. Κι’ αυτό, είτε ενόψει προγραμματισμού νέων ελέγχων που θα ενταχθούν σε επόμενο Ετήσιο Πρόγραμμα Ελέγχων ή σε τροποποίηση του ισχύοντος, είτε και άνευ της προοπτικής αυτής, δοθέντος ότι αυτοτελώς, κατά την ελεγκτική αντίληψη του Δικαστηρίου, και μόνη η αίσθηση από τον ελεγχόμενο ότι παρακολουθείται η δράση του, έχει ως αποτέλεσμα την ενίσχυση της δημοσιονομικής πειθαρχίας.
Δομή και Οργάνωση
Το Ελεγκτικό Συνέδριο αποτελείται από:
Τον Πρόεδρο
Δέκα (10) Αντιπροέδρους
Σαράντα (40) Συμβούλους
Εξήντα έξι (66) Παρέδρους και
Τριάντα έναν (31) Εισηγητές − δόκιμους Εισηγητές.
Η Γενική Επιτροπεία της Επικρατείας του Ελεγκτικού Συνεδρίου αποτελείται από:
Τον Γενικό Επίτροπο της Επικρατείας
Τον Επίτροπο Επικρατείας
Τρεις (3) Αντεπιτρόπους Επικρατείας
Οκτώ (8) Εισηγητές
Οι αρμοδιότητες του ασκούνται από την Ολομέλεια, τα Τμήματα και τα Κλιμάκια.
Πλήρης Ολομέλεια: Αποτελείται από τον Πρόεδρο, τους Αντιπροέδρους και τους Συμβούλους.
Μείζων Ολομέλεια: Αποτελείται από τον Πρόεδρο, τους Αντιπροέδρους και είκοσι (20) Συμβούλους που προκύπτουν από κλήρωση.
Ελάσσων Ολομέλεια: Λειτουργεί σε τρεις ελάσσονες σχηματισμούς. Αποτελείται από τον Πρόεδρο του Δικαστηρίου και από δεκατέσσερις (14) Αντιπροέδρους και Συμβούλους.
Τμήματα: Κάθε Τμήμα αποτελείται από έναν Αντιπρόεδρο ή το νόμιμο αναπληρωτή του, ως Πρόεδρο, δύο Συμβούλους και δύο Παρέδρους.
Κλιμάκια: Κάθε Κλιμάκιο αποτελείται από έναν Σύμβουλο, ως πρόεδρο και δύο Παρέδρους.
↑Ελένη Ε. Κούκου «Ιστορική Αναδρομή της Ιδρύσεως του Ελεγκτικού Συνεδρίου από την Εθνική Συνέλευση της Επιδαύρου το 1822», Τιμητικός Τόμος για τα 170 χρόνια του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σ. 412.
↑Άρθρα 38 επόμενα του ν. 4129/2013, όπως ισχύουν μετά την τροποποίησή τους με τα άρθρα 345 επόμενα του ν. 4700/2020.
↑Άρθρα 22 παρ. 1 περ. α΄ του ν. 4129/2013, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 341 παρ. 1 του ν. 4700/2020, 28 παρ. 9 του ν. 4129/2013, όπως η εν λόγω παράγραφος προστέθηκε με το άρθρο 341 παρ. 2 του ν. 4700/2020, 54Α παρ. 3 του ν. 4129/2013, όπως προστέθηκε με το άρθρο 347 του ν. 4700/2020. Κατ’ εξουσιοδότηση της προαναφερόμενης παρ. 9 του άρθρου 28, εκδόθηκε ήδη η ΦΓ8/55081/2020 απόφαση της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου «Διαδικασία Ελέγχου από το Ελεγκτικό Συνέδριο της ύπαρξης, της λειτουργίας και της αποτελεσματικότητας Συστήματος Εσωτερικού Ελέγχου στους φορείς που υπάγονται στην ελεγκτική του δικαιοδοσία» (φ. 4938 Β΄).
↑Άρθρο 40 παρ. 2 του ν. 4129/2013, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 342 του ν.4700/2020.
↑Άρθρο 40 παρ. 1 του ν. 4129/2013, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 342 του ν.4700/2020.
↑Άρθρο 40 παρ. 4, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 342 του ν.4700/2020.
↑Για το κατά νόμο περιεχόμενο του Ετήσιου Προγράμματος Ελέγχων, βλ. άρθρο 15 του Κανονισμού Εσωτερικής Λειτουργίας των Υπηρεσιών Διοίκησης και Ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου (έγκριση με τη ΦΓ8/57805/2020 απόφαση της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, φ. 4220 Β΄)
↑Άρθρα 5Α του ν. 4129/2013, όπως προστέθηκε με το άρθρο 340 του ν. 4700/2020, και 16 παρ. 1, 2 και 6 του Κανονισμού Εσωτερικής Λειτουργίας των Υπηρεσιών Διοίκησης και Ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
↑Άρθρα 5Α παρ. 1 του ν. 4129/2013 και 19 του Κανονισμού Εσωτερικής Λειτουργίας των Υπηρεσιών Διοίκησης και Ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
